《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》規(guī)定，相應(yīng)領(lǐng)域的工程總承包單位應(yīng)當(dāng)具備設(shè)計(jì)施工“雙資質(zhì)”。這一規(guī)定直接關(guān)系到“單資質(zhì)”模式下工程總承包合同的效力認(rèn)定。通過對(duì)“雙資質(zhì)”規(guī)定的性質(zhì)與該規(guī)定背后的社會(huì)利益分析，本文認(rèn)為，“單資質(zhì)”模式下的工程總承包合同既不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，也不違反社會(huì)公序良俗，應(yīng)屬有效。

● 關(guān)鍵詞

工程總承包 雙資質(zhì) 單資質(zhì) 合同效力

一、問題的提出

2020年3月1日，《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《總承包辦法》）正式施行?！犊偝邪k法》第10條規(guī)定，“工程總承包單位應(yīng)當(dāng)同時(shí)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)和施工資質(zhì)，或者由具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位和施工單位組成聯(lián)合體。”該規(guī)定被認(rèn)為是我國(guó)工程總承包“雙資質(zhì)”制度確立的標(biāo)志。然而，由此卻產(chǎn)生了“單資質(zhì)”模式的合法性問題。也就是說，在工程總承包“雙資質(zhì)”制度背景之下，僅具備設(shè)計(jì)或施工“單資質(zhì)”的單位訂立的工程總承包合同是否有效？“單資質(zhì)”工程總承包單位將其不具備資質(zhì)的設(shè)計(jì)或施工工作分包給具有相應(yīng)資質(zhì)的單位（以下稱“單資質(zhì)”模式下的分包）是否合法？這些問題切實(shí)關(guān)系到建筑市場(chǎng)秩序的穩(wěn)定、建筑企業(yè)的業(yè)務(wù)開展及當(dāng)事人合同糾紛的處理。

對(duì)此，實(shí)務(wù)界持有不同觀點(diǎn)，大體可以分為有效論與無效論兩類。主張此類合同有效的觀點(diǎn)認(rèn)為：首先，根據(jù)“法不溯及既往”原則，不能以現(xiàn)在的規(guī)定去約束此前已經(jīng)發(fā)生且具有法律效力的訂約行為；其次，根據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》（以下簡(jiǎn)稱《合同法》）第52條第5項(xiàng)的規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的合同無效，而《總承包辦法》的效力級(jí)別僅為部門規(guī)范性文件，尚未達(dá)到導(dǎo)致合同無效的強(qiáng)制性法律規(guī)范的效力位階。據(jù)此，《總承包辦法》出臺(tái)后訂立的工程總承包合同也不因違反“雙資質(zhì)”規(guī)定而無效。主張此類合同無效的觀點(diǎn)則認(rèn)為，單一資質(zhì)合同違反公序良序或效力性強(qiáng)制規(guī)定，違反雙資質(zhì)的總承包合同會(huì)損害國(guó)家對(duì)建筑活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)。無效合同是因其在內(nèi)容上違反了法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定或者公序良俗而不發(fā)生法律效力的合同，本質(zhì)特征在于其違法性。因此，合同內(nèi)容是否違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定或者公序良俗，是判斷合同效力的重要依據(jù)。本文擬從現(xiàn)行法律規(guī)定與司法實(shí)踐的雙重視角，結(jié)合無效合同的上述特征，對(duì)“雙資質(zhì)”制度背景下“單資質(zhì)”模式的工程總承包合同效力進(jìn)行分析，最后對(duì)《總承包辦法》中“雙資質(zhì)”規(guī)定的性質(zhì)進(jìn)行了討論。

二、“單資質(zhì)”模式不違反法律和行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定（一）法律和行政法規(guī)未明確要求工程總承包單位具有“雙資質(zhì)”

根據(jù)《合同法》第52條的第5項(xiàng)，有“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”情形的，合同無效。在我國(guó)司法實(shí)踐中，此項(xiàng)也是當(dāng)事人請(qǐng)求法院認(rèn)定合同無效的一個(gè)主要訴因。在建設(shè)工程合同糾紛案件中，承包人的資質(zhì)是否符合相應(yīng)要求，被認(rèn)為是判斷工程合同效力的重要依據(jù)。在我國(guó)現(xiàn)行的建設(shè)工程法律制度體系下，涉及工程總承包資質(zhì)的規(guī)定呈現(xiàn)出“分散廣、沖突多”的特點(diǎn)。本文對(duì)不同效力層級(jí)的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了梳理，具體如表1所示。由表1可知，對(duì)于工程總承包的資質(zhì)要求，法律和行政法規(guī)均未明確規(guī)定，有明確規(guī)定的法律文件僅限于部門規(guī)章、國(guó)務(wù)院／部門規(guī)范性文件與地方性法規(guī)。部分地區(qū)雖對(duì)承攬工程總承包業(yè)務(wù)的單位資質(zhì)要求作了規(guī)定，但其效力層級(jí)較低。其中，對(duì)建設(shè)工程總承包資質(zhì)作出明確規(guī)定且效力層級(jí)最高的，是部門規(guī)章《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)管理規(guī)定》（建設(shè)部令第160號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)規(guī)定》）與特定領(lǐng)域的《公路工程設(shè)計(jì)施工總承包管理辦法》（交通運(yùn)輸部令2015年第10號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《公路工程總承包辦法》）。《勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)規(guī)定》明確，具有勘察、設(shè)計(jì)資質(zhì)的企業(yè)可以從事相應(yīng)的工程總承包業(yè)務(wù)，而《公路工程總承包辦法》則規(guī)定了“雙資質(zhì)”要求。從二者的關(guān)系上看，前者是一般法，后者是特別法。在公路工程領(lǐng)域，應(yīng)適用《公路工程總承包辦法》。而在其他工程領(lǐng)域，則應(yīng)當(dāng)適用《勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)規(guī)定》。

表1 有關(guān)工程總承包單位資質(zhì)的管理規(guī)定

（二）“單資質(zhì)”模式下的分包不違反法律和行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定在“單資質(zhì)”單位承接工程總承包工程的模式下，工程總承包單位應(yīng)當(dāng)將其不具有資質(zhì)的設(shè)計(jì)或施工業(yè)務(wù)分包給其他有相應(yīng)資質(zhì)的單位。在“雙資質(zhì)”要求的背景下，討論“單資質(zhì)”模式下工程總承包合同的效力，就需要審視這種“單資質(zhì)”模式下的分包是否違法。根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》的規(guī)定，違法分包共有四種情形：1．分包單位不具備相應(yīng)資質(zhì)的；2．分包未經(jīng)建設(shè)單位同意的；3．將主體結(jié)構(gòu)進(jìn)行分包的；4．分包單位再分包的。很顯然，“單資質(zhì)”模式下的分包不屬于再分包，是否經(jīng)建設(shè)單位同意也與該種分包的特征無關(guān)。因此，本文針對(duì)上述違法分包的第1、3種情形進(jìn)行分析。

第一，根據(jù)《建筑法》第29條的規(guī)定，建筑工程總承包單位可以將承包工程中的部分工程發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)條件的分包單位。而“單資質(zhì)”模式下的分包，就是將工程總承包單位不具有資質(zhì)的設(shè)計(jì)或施工業(yè)務(wù)分包給有相應(yīng)資質(zhì)的單位，故其完全符合《建筑法》的上述規(guī)定。第二，《建筑法》《合同法》及《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》關(guān)于主體結(jié)構(gòu)不能分包的規(guī)定，僅針對(duì)施工總承包工程；《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》關(guān)于勘察、設(shè)計(jì)主體部分不能分包的規(guī)定，也僅針對(duì)勘察、設(shè)計(jì)工程。我國(guó)法律、行政法規(guī)并未對(duì)“單資質(zhì)”模式下的分包作出禁止性規(guī)定。因此，“單資質(zhì)”模式下的分包并不違反我國(guó)法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。

第三，有觀點(diǎn)認(rèn)為，上述分包行為是否屬于合法分包，或者構(gòu)成轉(zhuǎn)包，現(xiàn)行法律框架內(nèi)并無定論。根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》的規(guī)定，僅具有設(shè)計(jì)資質(zhì)的企業(yè)承接工程總承包項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)將工程總承包項(xiàng)目中的施工業(yè)務(wù)依法分包給具有相應(yīng)施工資質(zhì)的企業(yè)；僅具有施工資質(zhì)的企業(yè)承接工程總承包項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)將工程總承包項(xiàng)目中的設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)依法分包給具有相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)。而同效力層級(jí)的《總承包辦法》雖然規(guī)定了“雙資質(zhì)”要求，但僅限于房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，且與上位法《勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)規(guī)定》相抵觸?？梢?，“單資質(zhì)”模式下的分包為現(xiàn)行有效的部門規(guī)章和規(guī)范性文件所肯定。第四，司法實(shí)踐對(duì)“單資質(zhì)”模式下分包的效力也給予了肯定。在“中機(jī)新能源開發(fā)有限公司與鄭州建工集團(tuán)有限責(zé)任公司建設(shè)工程施工合同糾紛案”中，法院認(rèn)為：“《合同法》第272條第3款和《建筑法》第29條第1款對(duì)總承包人和承包人、建筑工程總承包和施工總承包均進(jìn)行了明確區(qū)分，對(duì)于建設(shè)工程主體結(jié)構(gòu)的分包限制僅及于施工總承包人和承包人。目前，并沒有對(duì)建筑工程總承包人分包建設(shè)工程主體結(jié)構(gòu)的禁止性規(guī)定。工程總承包方經(jīng)發(fā)包方同意后將土建工程進(jìn)行分包，涉案的總包和分包合同均應(yīng)合法有效?！?/p>

綜上所述，本文認(rèn)為，在現(xiàn)行法律、行政法規(guī)均未明確要求工程總承包單位須具備“雙資質(zhì)”的情況下，僅具有設(shè)計(jì)資質(zhì)或施工資質(zhì)的單位可以承接工程總承包項(xiàng)目?！皢钨Y質(zhì)”總承包單位應(yīng)當(dāng)遵守《建筑法》第29條的規(guī)定，依據(jù)工程總承包合同約定或經(jīng)過建設(shè)單位認(rèn)可，將其不具有資質(zhì)的設(shè)計(jì)或施工業(yè)務(wù)分包給其他有相應(yīng)資質(zhì)的單位。工程總承包的“單資質(zhì)”模式并不違反法律和行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。三、“單資質(zhì)”模式不違反公序良俗

（一）公序良俗的內(nèi)涵關(guān)于合同效力的判斷，除前述“是否違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”外，還要對(duì)其是否違反公序良俗進(jìn)行判斷。公序良俗即公共秩序和善良風(fēng)俗，依學(xué)者通說，所謂“社會(huì)公共利益”及“社會(huì)公德”在性質(zhì)和作用上與公序良俗原則相當(dāng)，“社會(huì)公共利益”相當(dāng)于“公共秩序”，“社會(huì)公德”相當(dāng)于“善良風(fēng)俗”?！逗贤ā返?2條第4項(xiàng)規(guī)定，損害社會(huì)公共利益的合同無效?！睹穹倓t》則以公序良俗一詞代替了社會(huì)公共利益。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，“社會(huì)公共利益”的表述不足以涵蓋“國(guó)家利益”，為使概念更為周延，《民法總則》用傳統(tǒng)民法上的“公序良俗”代替了“社會(huì)公共利益”。具體到建設(shè)工程領(lǐng)域，本文認(rèn)為，公序良俗應(yīng)主要表現(xiàn)為建筑市場(chǎng)秩序及工程質(zhì)量安全，這從《建筑法》的立法目的可見一斑。因此，對(duì)于“單資質(zhì)”模式是否違反公序良俗的判斷，實(shí)質(zhì)上就轉(zhuǎn)化為對(duì)該模式是否違反建筑市場(chǎng)秩序和有害于工程質(zhì)量安全的分析。

（二）“單資質(zhì)”模式未擾亂建筑市場(chǎng)秩序在我國(guó)傳統(tǒng)的工程建設(shè)領(lǐng)域，設(shè)計(jì)、施工資質(zhì)相分離的情況十分普遍。多數(shù)設(shè)計(jì)單位不具備施工資質(zhì)。同樣，多數(shù)施工單位也不具備設(shè)計(jì)資質(zhì)。1987年4月，有關(guān)部門發(fā)布了設(shè)計(jì)單位進(jìn)行工程建設(shè)總承包試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知，并認(rèn)為：“從試點(diǎn)的情況看，設(shè)計(jì)單位負(fù)責(zé)管理整個(gè)工程項(xiàng)目的建設(shè)，普遍收到了縮短工期、保證質(zhì)量、控制和節(jié)約投資的效果?！?/p>

2003年2月13日，為深化我國(guó)工程建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施方式改革，培育發(fā)展專業(yè)化的工程總承包企業(yè)，國(guó)家建設(shè)行政主管部門發(fā)布了《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》（建市〔2003〕30號(hào)），強(qiáng)調(diào)工程總承包是深化我國(guó)工程建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施方式改革、提高工程建設(shè)管理水平、保證工程質(zhì)量和投資效益、規(guī)范建筑市場(chǎng)秩序的重要措施。同時(shí)，為大力推行工程總承包，該意見正式提出了“單資質(zhì)”的承包模式。在此后的十幾年中，該模式被多次強(qiáng)調(diào)，并以部門規(guī)章和規(guī)范性文件的形式呈現(xiàn)。由此可見，“單資質(zhì)”模式在我國(guó)推行工程總承包的進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。很顯然，“單資質(zhì)”模式不但未擾亂建筑市場(chǎng)的正常秩序，反而對(duì)建筑市場(chǎng)秩序的規(guī)范發(fā)揮了促進(jìn)作用。

（三）“單資質(zhì)”模式不損害工程質(zhì)量安全一般認(rèn)為，工程總承包方式有利于明確承包人責(zé)任、優(yōu)化工程設(shè)計(jì)、提高施工效率、縮短建設(shè)工期。在“單資質(zhì)”模式下，設(shè)計(jì)、施工工作的直接承擔(dān)者均具有相應(yīng)的承包資質(zhì)，因此，在設(shè)計(jì)、施工的質(zhì)量與安全控制方面，“單資質(zhì)”模式與“雙資質(zhì)”模式并無實(shí)質(zhì)性的差異。二者的主要區(qū)別在于，在“雙資質(zhì)”模式下，由具有設(shè)計(jì)、施工“雙資質(zhì)”的單位作為總承包人，更有利于設(shè)計(jì)、施工工作的業(yè)務(wù)溝通和融合，更有利于提高工作效率。但《總承包辦法》中允許的聯(lián)合體承包模式則并不具備這樣的優(yōu)勢(shì)。而且，與“雙資質(zhì)”模式相比，在“單資質(zhì)”模式下，設(shè)計(jì)、施工單位之間一定程度的相互制約，雖可能對(duì)工程建設(shè)效率不利，但對(duì)工程質(zhì)量的保證似有利無害。由此可見，“單資質(zhì)”模式不會(huì)對(duì)建設(shè)工程的質(zhì)量安全帶來不利影響。

綜上所述，工程總承包“單資質(zhì)”模式并不違反社會(huì)公序良俗。具體而言，該模式既未擾亂建筑市場(chǎng)秩序，也不損害工程質(zhì)量安全。就我國(guó)工程總承包制度的發(fā)展進(jìn)程來看，“單資質(zhì)”模式是規(guī)范建筑市場(chǎng)的重要環(huán)節(jié)；從該模式的實(shí)際運(yùn)行角度而言，“單資質(zhì)”的總承包單位依據(jù)法律或合同約定將其不具備資質(zhì)部分的工作分包給其他具有相應(yīng)資質(zhì)的單位，符合建設(shè)工程的質(zhì)量要求。四、關(guān)于工程總承包“雙資質(zhì)”規(guī)定的性質(zhì)

（一）“雙資質(zhì)”規(guī)定不是行政許可《總承包辦法》第10條關(guān)于“雙資質(zhì)”的規(guī)定涉及行業(yè)資質(zhì)事項(xiàng)，屬于行政許可的范圍，但其并非新設(shè)的行政許可。

首先，“雙資質(zhì)”規(guī)定并未創(chuàng)設(shè)新的工程總承包資質(zhì)，有關(guān)設(shè)計(jì)資質(zhì)和施工資質(zhì)的行政許可已經(jīng)由《建筑法》設(shè)立。該規(guī)定僅是在已有資質(zhì)許可的體系下，針對(duì)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程總承包這一新的業(yè)務(wù)類型如何進(jìn)行資質(zhì)管理進(jìn)行明確。其次，行政許可具有依申請(qǐng)和經(jīng)依法審查的特征，而《總承包辦法》對(duì)“雙資質(zhì)”規(guī)定未設(shè)立相應(yīng)的申請(qǐng)、審查程序，不符合行政許可的特征。最后，《總承包辦法》的效力位階屬于規(guī)范性文件，不符合《行政許可法》關(guān)于行政許可設(shè)立主體的規(guī)定。因此，本文認(rèn)為，關(guān)于工程總承包的“雙資質(zhì)”規(guī)定并不構(gòu)成行政許可。根據(jù)《行政許可法》第16條的規(guī)定，其可以視為是對(duì)實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定，只是制定主體仍不符合《行政許可法》的規(guī)定而已。

（二）“雙資質(zhì)”規(guī)定屬于倡導(dǎo)性規(guī)范傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)民事法律規(guī)范是否具有強(qiáng)制性，可將其劃分為強(qiáng)制性規(guī)范和任意性規(guī)范。但有學(xué)者認(rèn)為，上述二分體系屬民法規(guī)范論發(fā)展初期的產(chǎn)物，應(yīng)將法律規(guī)范協(xié)調(diào)的利益關(guān)系類型作為核心的區(qū)分依據(jù)，從而將民事法律規(guī)范劃分為任意性規(guī)范、倡導(dǎo)性規(guī)范、授權(quán)第三人規(guī)范和強(qiáng)制性規(guī)范。

所謂倡導(dǎo)性規(guī)范，即提倡和誘導(dǎo)當(dāng)事人采用特定行為模式的法律規(guī)范，具有提示風(fēng)險(xiǎn)、使當(dāng)事人利益得到增進(jìn)或避免不必要損失的功能。最高人民法院在《〈全國(guó)法院民商事審判工作會(huì)議紀(jì)要〉理解與適用》中也肯定了倡導(dǎo)性規(guī)范這一規(guī)范類型。本文從以下幾個(gè)方面對(duì)“雙資質(zhì)”規(guī)定的規(guī)范類型進(jìn)行討論。

對(duì)“應(yīng)當(dāng)”的文義解釋

從文義上看，《總承包辦法》第10條使用了“應(yīng)當(dāng)”的表述，即“工程總承包單位應(yīng)當(dāng)同時(shí)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)和施工資質(zhì)”。“帶‘應(yīng)當(dāng)’字樣的規(guī)范通常為強(qiáng)制性規(guī)定，但例外情況下也包括裁判性規(guī)范與倡導(dǎo)性規(guī)范”。浙江省高級(jí)人民法院曾在（2008）浙民再抗字第25號(hào)案中明確：表述中含有“應(yīng)當(dāng)”的法條并不都是強(qiáng)制性的規(guī)范。最高人民法院也在（2014）行提字第8號(hào)公報(bào)案例中維持了“‘應(yīng)當(dāng)舉例說明’一語并非強(qiáng)制性規(guī)范，而是倡導(dǎo)性規(guī)范，原因在于即使未按該規(guī)定書寫說明書，其專利也不會(huì)因此被駁回或被宣告無效”的裁判觀點(diǎn)。由此可見，《總承包辦法》第10條規(guī)定有作為倡導(dǎo)性規(guī)范理解的余地。2．《總承包辦法》與上位法的關(guān)系

根據(jù)部門規(guī)章《勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)規(guī)定》的規(guī)定，具有勘察、設(shè)計(jì)資質(zhì)的企業(yè)可以從事工程總承包業(yè)務(wù)。而《總承包辦法》作為部門規(guī)范性文件，其關(guān)于“雙資質(zhì)”的規(guī)定與上述部門規(guī)章的規(guī)定存在沖突。依據(jù)《立法法》第96條的規(guī)定，下位法違反上位法規(guī)定的，應(yīng)由有關(guān)機(jī)關(guān)依照規(guī)定的權(quán)限予以改變或者撤銷。因此，如果將“雙資質(zhì)”規(guī)定解釋為強(qiáng)制性規(guī)范，則將違反上位法的規(guī)定，并面臨被改變或者撤銷的后果。而且，根據(jù)《行政許可法》第16條的規(guī)定，《勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)規(guī)定》中關(guān)于勘察、設(shè)計(jì)資質(zhì)企業(yè)可以從事工程總承包業(yè)務(wù)的規(guī)定，是對(duì)實(shí)施《建筑法》設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定，即對(duì)相應(yīng)行政許可的具體化。在這種情況下，如果將“雙資質(zhì)”規(guī)定理解為強(qiáng)制性規(guī)范，則改變了原行政許可的具體內(nèi)容，變相增加了市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，有損害市場(chǎng)主體的信賴?yán)嬷印?/p>

3．關(guān)于監(jiān)管強(qiáng)度的考察通過考察監(jiān)管強(qiáng)度，可以對(duì)規(guī)則的效力作一個(gè)基本判斷。最高人民法院曾就違反規(guī)章是否影響合同效力問題，提出了要考察監(jiān)管強(qiáng)度的觀點(diǎn)。即如果違反規(guī)章的后果僅導(dǎo)致行政處罰而未嚴(yán)重到刑事犯罪的，說明監(jiān)管強(qiáng)度較弱，一般不宜以違反規(guī)章為由否定合同效力；但是違反規(guī)章的行為可能構(gòu)成犯罪的，表明監(jiān)管強(qiáng)度較強(qiáng)，在認(rèn)定合同效力時(shí)就要予以考慮。雖然《總承包辦法》第10條規(guī)定了“雙資質(zhì)”標(biāo)準(zhǔn)，但是由于其規(guī)范性文件的性質(zhì)，《總承包辦法》本身無法對(duì)違反該規(guī)定的情形作出任何懲罰性規(guī)定，且上位法也無對(duì)“單資質(zhì)”承包模式的處罰規(guī)定。這在一定程度上也說明了“雙資質(zhì)”規(guī)定的倡導(dǎo)性。

4．不同工程領(lǐng)域的適用沖突《總承包辦法》的適用范圍限定于從事房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的工程總承包活動(dòng)。而工程總承包模式在電力、礦山、石油化工領(lǐng)域的應(yīng)用更為廣泛。如果將《總承包辦法》的“雙資質(zhì)”規(guī)定理解為強(qiáng)制性規(guī)范，將導(dǎo)致在一個(gè)國(guó)家的建筑市場(chǎng)內(nèi)，存在相互沖突的兩種工程總承包模式，由此容易造成建筑市場(chǎng)的混亂，會(huì)對(duì)建設(shè)工程的行政管理和司法裁判帶來不利影響。

5．強(qiáng)制“雙資質(zhì)”準(zhǔn)入的弊端《總承包辦法》第12條規(guī)定了設(shè)計(jì)單位和施工單位的資質(zhì)直接申請(qǐng)和業(yè)績(jī)互認(rèn)制度，這會(huì)使具備“雙資質(zhì)”的工程總承包單位在短期內(nèi)有較大幅度的增加。由于設(shè)計(jì)和施工業(yè)務(wù)的工作內(nèi)容、行為模式及質(zhì)量控制方法完全不同，企業(yè)在新增資質(zhì)業(yè)務(wù)方面難免會(huì)存在能力不足的情形。在這種情況下，如果將“雙資質(zhì)”規(guī)定理解為強(qiáng)制性規(guī)定，那么，在準(zhǔn)入壁壘和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的雙重壓力下，明知自身能力不足的企業(yè)也會(huì)不顧一切地去承攬工程總承包項(xiàng)目，甚至為彌補(bǔ)自身能力不足而進(jìn)行轉(zhuǎn)包，從而損害建筑市場(chǎng)秩序，不利于建設(shè)工程的質(zhì)量和安全。

6．建筑市場(chǎng)“放管服”的改革趨勢(shì)國(guó)務(wù)院辦公廳于2017年發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》，其中第2條規(guī)定：“進(jìn)一步簡(jiǎn)化工程建設(shè)企業(yè)資質(zhì)類別和等級(jí)設(shè)置，減少不必要的資質(zhì)認(rèn)定。選擇部分地區(qū)開展試點(diǎn)，對(duì)信用良好、具有相關(guān)專業(yè)技術(shù)能力、能夠提供足額擔(dān)保的企業(yè)，在其資質(zhì)類別內(nèi)放寬承攬業(yè)務(wù)范圍限制?！薄胺殴芊备母镉兄谶M(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)建筑市場(chǎng)主體活力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力?！犊偝邪k法》旨在規(guī)范我國(guó)房屋建筑與市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的工程總承包市場(chǎng)，其中直接關(guān)涉市場(chǎng)主體的“雙資質(zhì)”規(guī)定，也應(yīng)體現(xiàn)國(guó)家“放管服”的改革方向和發(fā)展理念。

綜上所述，《總承包辦法》作為部門規(guī)范性文件，其中的“雙資質(zhì)”規(guī)定并非新設(shè)的行政許可，而可以被視為在上位法設(shè)定的行政許可范圍之內(nèi)所作的具體規(guī)定。通過對(duì)“雙資質(zhì)”規(guī)定的規(guī)范文義、與上位法的關(guān)系進(jìn)行分析，并考察監(jiān)管強(qiáng)度、適用沖突、強(qiáng)制準(zhǔn)入弊端及改革發(fā)展趨勢(shì)等方面的因素，可以得出該規(guī)定宜作倡導(dǎo)性規(guī)范解釋的結(jié)論。五、結(jié)論

工程總承包項(xiàng)目承包的“單資質(zhì)”模式未違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，同時(shí)，不存在擾亂建筑市場(chǎng)秩序、損害工程質(zhì)量安全的情形。因此，該模式下的工程總承包合同當(dāng)屬有效。而《總承包辦法》作為部門規(guī)范性文件，不在法律、行政法規(guī)的范疇之內(nèi)，其關(guān)于“雙資質(zhì)”的規(guī)定不屬于新設(shè)的行政許可，更類似于一種不具有強(qiáng)制效力的倡導(dǎo)性規(guī)范。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，“雙資質(zhì)”規(guī)定是建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)時(shí)期的一個(gè)明確引導(dǎo)，有助于設(shè)計(jì)與施工深度融合的工程總承包業(yè)務(wù)的開展，對(duì)進(jìn)一步提高我國(guó)建筑企業(yè)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力，培育更加成熟、健康的工程總承包市場(chǎng)有所裨益。但為避免企業(yè)在新增資質(zhì)領(lǐng)域業(yè)務(wù)能力不足導(dǎo)致的不利后果，短期內(nèi)不宜對(duì)“雙資質(zhì)”規(guī)定進(jìn)行強(qiáng)制實(shí)施。