2022年2月25日，最高人民法院常務副院長賀榮和澳門特別行政區(qū)政府行政法務司司長張永春分別代表兩地簽署《關于內(nèi)地與澳門特別行政區(qū)就仲裁程序相互協(xié)助保全的安排》（以下簡稱《仲裁保全安排》）。根據(jù)兩地法律規(guī)定和以往做法，《仲裁保全安排》在內(nèi)地將轉(zhuǎn)化為司法解釋，在澳門將刊登在政府公報。經(jīng)雙方協(xié)商一致，《仲裁保全安排》擬于2022年3月25日在兩地同時生效。這是自澳門回歸祖國以來，內(nèi)地與澳門簽署的第5項司法協(xié)助安排，標志著兩地仲裁協(xié)助的全面覆蓋，實現(xiàn)“一國”之內(nèi)比與其他國家更加緊密的司法協(xié)助。這既是“一國兩制”制度優(yōu)勢的充分體現(xiàn)，又是兩地貫徹落實“一國兩制”方針和《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱澳門基本法）的具體舉措，有利于內(nèi)地和澳門創(chuàng)新和完善跨境商事爭議多元化解決機制，推進法律規(guī)則深度銜接，為粵港澳大灣區(qū)建設和橫琴粵澳深度合作區(qū)建設提供高效便捷的法律服務和保障。

一、《仲裁保全安排》的商簽背景

第一，澳門基本法為兩地開展司法協(xié)助提供了法律依據(jù)。根據(jù)“一國兩制”方針和澳門基本法規(guī)定，內(nèi)地與澳門系一個國家之內(nèi)兩個不同的法域，有開展司法協(xié)助之必要。澳門基本法第九十三條規(guī)定，澳門特別行政區(qū)可與全國其他地區(qū)的司法機關通過協(xié)商依法進行司法方面的聯(lián)系和相互提供協(xié)助，這為最高人民法院與澳門特別行政區(qū)開展司法協(xié)助提供了法律依據(jù)。據(jù)此，澳門回歸祖國以來，最高人民法院與澳門特別行政區(qū)有關方面持續(xù)推進民商事司法協(xié)助安排商簽工作，基本實現(xiàn)了民商事領域司法協(xié)助的全面覆蓋?！吨俨帽Ｈ才拧窞檫M一步降低當事人解紛成本、妥善化解跨境糾紛、切實增進兩地民眾福祉提供制度資源。

第二，兩地經(jīng)濟社會發(fā)展對仲裁程序相互協(xié)助保全提出了現(xiàn)實需求。內(nèi)地與澳門同根同源、血脈相連，既是利益共同體，又是命運共同體。當前，粵港澳大灣區(qū)建設和橫琴粵澳深度合作區(qū)建設蓬勃發(fā)展，“一國兩制三法域”的獨特性決定了區(qū)際法律沖突客觀存在、互涉法律糾紛不可避免、區(qū)際司法協(xié)助亟需深化。隨著內(nèi)地仲裁業(yè)迅速發(fā)展，澳門仲裁制度逐步國際化和現(xiàn)代化，仲裁在化解跨境糾紛中的地位更加舉足輕重?！吨俨帽Ｈ才拧坟瀼亍稒M琴粵澳深度合作區(qū)建設總體方案》關于加強粵澳司法交流合作的要求，通過臨時性救濟措施保障兩地仲裁裁決的有效執(zhí)行，體現(xiàn)了司法對仲裁的引領、支持作用，有利于澳門仲裁業(yè)發(fā)展，有利于兩地仲裁機構為粵港澳大灣區(qū)乃至“一帶一路”沿線國家和地區(qū)商事主體糾紛解決提供更有效服務，有利于推動完善國際商事審判、仲裁、調(diào)解等多元化商事糾紛解決機制。 第三，兩地司法法律界的精誠合作為實現(xiàn)兩地更緊密協(xié)助創(chuàng)造了有利條件。最高人民法院與澳門特別行政區(qū)有關方面同舟共濟、砥礪前行，建立并不斷完善定期化、常態(tài)化交流合作機制和平臺，實現(xiàn)了更緊密的協(xié)作和更深入的融合。2021年12月17日，最高人民法院與澳門特別行政區(qū)簽署《關于進一步加強司法法律交流合作的會談紀要》（以下簡稱《會談紀要》），作為兩地首份司法法律交流合作的框架性文件，對兩地共同推進司法法律規(guī)則銜接和機制對接做出了全方位、系統(tǒng)性規(guī)定，為兩地進一步深化司法合作提供了指引。《仲裁保全安排》遵循《會談紀要》劃定的時間表和路線圖，實現(xiàn)兩地仲裁領域司法法律規(guī)則的深度銜接，達成仲裁領域更緊密的協(xié)助和聯(lián)系。

第四，內(nèi)地與香港有關安排的簽署和實施為《仲裁保全安排》提供了有益經(jīng)驗。2019年4月2日，最高人民法院與香港特別行政區(qū)政府律政司簽署《關于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)法院就仲裁程序相互協(xié)助保全的安排》（以下簡稱《內(nèi)地與香港仲裁保全安排》），安排的簽署和施行受到兩地以及海外法律界人士的高度關注和充分肯定。安排施行以來，內(nèi)地人民法院已受理57起就香港仲裁程序提供協(xié)助保全的申請，保全財產(chǎn)價值達127億元?！吨俨帽Ｈ才拧方梃b《內(nèi)地與香港仲裁保全安排》，并結合澳門仲裁法規(guī)相關規(guī)定和澳門仲裁業(yè)現(xiàn)狀作出相應調(diào)整，更加符合內(nèi)地與澳門司法協(xié)助工作實際。  

二、《仲裁保全安排》的磋商過程和總體思路

2021年7月，最高人民法院與澳門特別行政區(qū)政府行政法務司正式啟動《仲裁保全安排》的磋商工作。雙方克服新冠肺炎疫情影響，通過電話、郵件、視頻會議等形式開展磋商工作，經(jīng)反復協(xié)商和交換文本，并最終達成共識。

根據(jù)澳門仲裁法，內(nèi)地有關仲裁程序開始前或者進行中，當事人可向澳門法院申請保全措施；但根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國仲裁法》《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》等相關法律規(guī)定，除海事案件外，內(nèi)地人民法院不能對包括澳門在內(nèi)的域外仲裁提供保全協(xié)助?！吨俨帽Ｈ才拧分荚诮⒃试S有關澳門仲裁程序當事人向內(nèi)地人民法院申請保全的機制，同時，進一步明確內(nèi)地仲裁程序當事人向澳門法院申請保全的程序。  

三、《仲裁保全安排》的主要內(nèi)容

《仲裁保全安排》共十二條，對保全的類型、適用的仲裁程序、申請保全的程序、保全申請的處理等作了規(guī)定。

（一）關于保全的類型

1．向內(nèi)地人民法院申請的保全。依據(jù)《中華人民共和國仲裁法》，一方當事人因另一方當事人的行為或者其他原因，可能使裁決不能執(zhí)行或者難以執(zhí)行的，可以申請財產(chǎn)保全；在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，當事人可以申請證據(jù)保全。依據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》，人民法院對于可能因當事人一方的行為或者其他原因，使判決難以執(zhí)行或者造成當事人其他損害的案件，根據(jù)對方當事人的申請，可以責令其作出一定行為或者禁止其作出一定行為。本安排賦予澳門仲裁程序當事人與內(nèi)地仲裁程序當事人相同的權利，將上述法律規(guī)定的財產(chǎn)保全、證據(jù)保全、行為保全悉數(shù)納入，真正體現(xiàn)了“一國”之內(nèi)更緊密的合作。

2．向澳門法院申請的保全。依據(jù)澳門仲裁法，在仲裁程序開始前或進行期間，當事人可以向法院申請采取保全措施。澳門的保全分為普通保全和特定保全，規(guī)定于澳門民事訴訟法典第三編。普通保全是指，任何人有理由恐防他人對其權利造成嚴重且難以彌補之侵害，得聲請采取具體適當之保存或預行措施，以確保受威脅之權利得以實現(xiàn)。同時，法院有權命令采取非為所聲請人具體聲請采取之措施。特定保全包括占有之臨時返還、法人決議之中止執(zhí)行、臨時扶養(yǎng)、裁定給予臨時彌補、假扣押、新工程之禁制、制作清單等七種。本安排意在涵蓋澳門法律規(guī)定的所有保全類型，考慮澳門民事訴訟法典對于保全設定了較為靈活和開放的機制，為最大限度保護當事人合法權利，采用概括方式表述可向澳門法院申請的保全措施。  

（二）關于適用的仲裁程序

《仲裁保全安排》將適用的仲裁程序限定于內(nèi)地與澳門仲裁機構管理的仲裁程序，不包括臨時仲裁程序和其他國家或者地區(qū)仲裁機構管理的仲裁程序。需要說明的是，考慮到澳門仲裁機構數(shù)量較少，《仲裁保全安排》未再限定澳門仲裁機構的條件。

1．排除臨時仲裁程序。雖然依據(jù)《承認及執(zhí)行外國仲裁裁決公約》，外國的臨時仲裁裁決可以在我國得到承認和執(zhí)行；依據(jù)內(nèi)地與香港、澳門分別簽署的仲裁裁決互認安排，香港、澳門的臨時仲裁裁決也可以在內(nèi)地獲得認可和執(zhí)行，但考慮以下幾點，本安排排除臨時仲裁程序：一是提供仲裁保全協(xié)助時，仲裁裁決尚未作出，一旦保全錯誤，涉及對另一方當事人的救濟，應當持較為謹慎的態(tài)度。二是《內(nèi)地與香港仲裁保全安排》排除了臨時仲裁，本安排與其保持一致。三是《中華人民共和國仲裁法》沒有規(guī)定臨時仲裁程序，對此有待進一步研究。 值得注意的是，2016年12月30日最高人民法院發(fā)布《關于為自由貿(mào)易試驗區(qū)建設提供司法保障的意見》，有限度地引入了臨時仲裁制度，規(guī)定在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)注冊的企業(yè)相互之間約定在內(nèi)地特定地點、按照特定仲裁規(guī)則、由特定人員對有關爭議進行仲裁的，可以認定該仲裁協(xié)議有效。修改仲裁法已列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃和國務院2021年度立法工作計劃。從《中華人民共和國仲裁法（修訂）（征求意見稿）》看，仲裁法擬增加臨時仲裁制度。考慮上述因素和臨時仲裁快速、簡便、高效并被各國法律和國際公約廣泛認可的特點，下步最高人民法院將持續(xù)關注和研究針對域外臨時仲裁保全協(xié)助的發(fā)展，秉持循序漸進、由易到難的原則推進有關工作。

2．排除其他國家或者地區(qū)仲裁機構管理的仲裁程序。主要有以下兩點考慮：一是《內(nèi)地與香港仲裁保全安排》排除了其他國家或者地區(qū)仲裁機構管理的仲裁程序，本安排與之相一致。二是《關于內(nèi)地與澳門特別行政區(qū)相互認可和執(zhí)行仲裁裁決的安排》（以下簡稱《仲裁裁決互認安排》）排除了其他國家或者地區(qū)仲裁機構所作仲裁裁決，可提供保全協(xié)助的仲裁程序范圍，不宜廣于相互認可和執(zhí)行的仲裁程序范圍。  

（三）關于受理保全申請的管轄法院

1．內(nèi)地受理保全申請的法院?！吨俨帽Ｈ才拧返诙l第一款規(guī)定，內(nèi)地的管轄法院為被申請人住所地、財產(chǎn)所在地或者證據(jù)所在地的內(nèi)地中級人民法院。采取仲裁保全措施的目的是保障終局性仲裁裁決的順利執(zhí)行，故受理仲裁保全申請的法院一般應與受理仲裁裁決申請認可和執(zhí)行案件的法院相一致。參照《最高人民法院關于涉外民商事案件訴訟管轄若干問題的規(guī)定》，有關案件由具有涉港澳案件管轄權的法院受理；依據(jù)《最高人民法院關于審查知識產(chǎn)權糾紛行為保全案件適用法律若干問題的規(guī)定》等，有關案件由相應的專門法院管轄。被申請人住所地、財產(chǎn)所在地或者證據(jù)所在地在不同人民法院轄區(qū)的，應當選擇向其中一個人民法院提出保全申請，不得分別向兩個或者兩個以上人民法院提出保全申請。

2．澳門受理保全申請的法院。依據(jù)澳門仲裁法，澳門初級法院具有行使保全措施的管轄權?！吨俨帽Ｈ才拧返谖鍡l第一款規(guī)定，依據(jù)《中華人民共和國仲裁法》向內(nèi)地仲裁機構提起民商事仲裁程序的當事人，在仲裁裁決作出前，可以根據(jù)澳門特別行政區(qū)法律規(guī)定，向澳門特別行政區(qū)初級法院申請保全。需要說明的是，根據(jù)《仲裁裁決互認安排》相關規(guī)定，澳門特別行政區(qū)有權受理認可仲裁裁決申請的法院為中級法院，有權執(zhí)行的法院為初級法院。  

（四）關于可申請保全的階段

《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國仲裁法》規(guī)定的保全包括仲裁前保全和仲裁中保全。根據(jù)澳門仲裁法，不論仲裁地是否為澳門特別行政區(qū)，法院均有管轄權命令在仲裁程序開始前或者仲裁程序進行中采取與仲裁程序有關的保全措施。因此，即便在《仲裁保全安排》簽署之前，無論在內(nèi)地仲裁程序開始前還是仲裁程序進行中，仲裁程序當事人均可向澳門特別行政區(qū)法院申請保全。本安排在保全方面將澳門仲裁程序與內(nèi)地仲裁程序同等視之，同時不減損內(nèi)地仲裁程序當事人依據(jù)澳門法律享有的權利，既包括仲裁中的保全，也包括仲裁前的保全。

1．仲裁中的保全?！吨俨帽Ｈ才拧返诙l第一款規(guī)定，按照澳門特別行政區(qū)仲裁法規(guī)向澳門特別行政區(qū)仲裁機構提起民商事仲裁程序的當事人，在仲裁裁決作出前，可以參照《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國仲裁法》以及相關司法解釋的規(guī)定，向內(nèi)地人民法院申請保全。安排第五條第一款規(guī)定，依據(jù)《中華人民共和國仲裁法》向內(nèi)地仲裁機構提起民商事仲裁程序的當事人，在仲裁裁決作出前，可以根據(jù)澳門特別行政區(qū)法律規(guī)定，向澳門法院申請保全。此處限定“民商事”仲裁程序，是因為依據(jù)澳門仲裁法規(guī)定，任何可由當事人訂立和解協(xié)議的爭議，包括行政性質(zhì)的爭議，均可作為仲裁的標的，而根據(jù)《中華人民共和國仲裁法》的規(guī)定，只有平等主體之間發(fā)生的合同糾紛和其他財產(chǎn)權益糾紛，才可仲裁。 需要說明的是，根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第二百七十九條的規(guī)定，內(nèi)地涉外仲裁機構受理的案件，當事人申請采取保全的，應當由該涉外仲裁機構將當事人的申請?zhí)峤蝗嗣穹ㄔ??！吨俨帽Ｈ才拧穼拈T的仲裁機構視為內(nèi)地涉外仲裁機構處理，如參照上述規(guī)定，當事人在仲裁過程中申請保全的，應由受理仲裁案件的澳門仲裁機構向內(nèi)地人民法院提交當事人的保全申請。為體現(xiàn)“一國”之內(nèi)兩地更緊密的司法合作，以及考慮到保全的臨時性、緊急性，《仲裁保全安排》未要求仲裁程序中的保全申請由澳門仲裁機構轉(zhuǎn)遞，澳門仲裁程序的當事人可以直接向內(nèi)地人民法院申請保全，以減少轉(zhuǎn)遞環(huán)節(jié)、提高保全效率。

2．仲裁前的保全?！吨俨帽Ｈ才拧返诙l第二款參照《中華人民共和國民事訴訟法》第一百零四條，規(guī)定在澳門仲裁機構受理仲裁案件前當事人向內(nèi)地人民法院申請保全的，如內(nèi)地人民法院采取保全措施后三十日內(nèi)未收到澳門仲裁機構已受理仲裁案件的證明函件的，內(nèi)地人民法院應當解除保全。本安排第五條第二款根據(jù)澳門仲裁法第十五條第二款、第三款，規(guī)定了內(nèi)地仲裁機構受理仲裁案件前當事人向澳門法院申請保全的，應當按照澳門法律采取開展仲裁程序的必要措施，否則保全措施失效，并應當及時將已作出必要措施及作出日期的證明送交法院。 此外，本安排與《仲裁裁決互認安排》有機結合，可實現(xiàn)兩地就仲裁程序相互協(xié)助保全的全流程覆蓋。《仲裁裁決互認安排》涵蓋仲裁裁決作出后、法院受理認可和執(zhí)行仲裁裁決申請之前或者之后的保全，但不包括仲裁裁決作出前的保全?！吨俨帽Ｈ才拧愤M一步將兩地相互協(xié)助保全向前延伸至仲裁前和仲裁中，從而實現(xiàn)了從仲裁程序開始前到仲裁程序進行中，從申請認可和執(zhí)行仲裁裁決前到法院裁定做出前的全流程保全協(xié)助。

（五）關于應當提交的申請材料

1．向內(nèi)地人民法院申請保全應當提交的材料及申請書內(nèi)容?！吨俨帽Ｈ才拧返谌龡l規(guī)定了澳門仲裁程序的當事人向內(nèi)地人民法院申請保全時提交的材料。本條參考了內(nèi)地有關法律、司法解釋以及以往司法協(xié)助安排特別是《內(nèi)地與香港仲裁保全安排》的規(guī)定。第一款第（一）項保全申請書，包括當事人基本情況、保全事實、理由和證據(jù)等。第（二）項規(guī)定仲裁協(xié)議，主要為方便內(nèi)地人民法院判斷當事人之間的基礎法律關系，此為形式審查，并不對仲裁協(xié)議的效力等實質(zhì)問題進行審查。第（三）項規(guī)定身份證明材料。第（四）項規(guī)定仲裁申請文件及相關證明材料、仲裁機構出具的已受理有關仲裁案件的證明函件。第（五）項為兜底條款，如內(nèi)地人民法院根據(jù)具體案情認為還需其他材料，可要求提供。為了更好體現(xiàn)“一國”原則，方便兩地當事人，第二款參照《內(nèi)地與香港仲裁保全安排》放寬了對申請材料“公證、認證”的要求，僅針對在內(nèi)地以外形成的身份證明材料作出需要依照內(nèi)地法律規(guī)定履行相關證明手續(xù)的規(guī)定。

《仲裁保全安排》第四條參考《內(nèi)地與香港仲裁保全安排》、《中華人民共和國民事訴訟法》及相關司法解釋、《最高人民法院關于人民法院辦理財產(chǎn)保全案件若干問題的規(guī)定》、《最高人民法院關于審查知識產(chǎn)權糾紛行為保全案件適用法律若干問題的規(guī)定》規(guī)定了保全申請書應當載明的內(nèi)容，包括當事人的基本情況，請求事項，請求所依據(jù)的事實、理由和相關證據(jù)，申請保全的財產(chǎn)、證據(jù)的明確信息或者具體線索，用于提供擔保的內(nèi)地財產(chǎn)信息或者資信證明，是否已提出其他保全申請和保全情況，以及其他需要載明的事項。 2．向澳門法院申請保全應當提交的材料及內(nèi)容?！吨俨帽Ｈ才拧返诹鶙l列明了當事人向澳門法院申請保全應當提交的材料以及應當載明的內(nèi)容，包括仲裁協(xié)議，申請人信息，請求的詳細資料；在仲裁機構受理仲裁案件后申請保全的，應當提交該仲裁機構出具的已受理有關仲裁案件的證明，是否已提出其他保全申請以及保全情況，法院要求的其他資料。

如向澳門法院提交的文件并非使用澳門特別行政區(qū)的其中一種正式語文，即中文或葡文，則申請人應當提交其中一種正式語文的譯本。  

（六）關于保全申請的審查以及救濟

《仲裁保全安排》第七條規(guī)定，被請求方法院應當盡快審查當事人的保全申請，可以按照被請求方法律規(guī)定要求申請人提供擔保。當事人的保全申請符合被請求方法律規(guī)定的，被請求方法院應當作出保全裁定。第一，關于要求“盡快審查”。因保全具有緊迫性，如審查拖延將可能使保全失去意義。根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第一百零四條的規(guī)定，對于申請仲裁前保全的，對案件有管轄權的人民法院接受申請后，應當在四十八小時內(nèi)作出裁定；裁定采取保全措施的，應當立即開始執(zhí)行。申請人在人民法院采取保全措施后三十日內(nèi)不依法提起訴訟或者申請仲裁的，人民法院應當解除保全。根據(jù)澳門民事訴訟法典的規(guī)定，就保全申請，第一審時應于兩個月期間內(nèi)作出裁判；如無保全措施所針對之人，應于十五日期間內(nèi)作出裁判。第二，向內(nèi)地人民法院申請保全的，申請人應當根據(jù)內(nèi)地法律以及司法解釋規(guī)定提供擔保；向澳門法院申請保全的，根據(jù)澳門法律規(guī)定，法院可命令申請人提供擔保。第三，是否采取保全、要求申請人提供何種擔保，都依據(jù)被請求方法律來判斷。

《仲裁保全安排》第八條規(guī)定，對被請求方法院裁定不服的救濟途徑，按照被請求方法律規(guī)定處理。在內(nèi)地，當事人對保全裁定不服的，可以自收到裁定書之日起五日內(nèi)向作出裁定的人民法院申請復議。人民法院應當在收到復議申請后十日內(nèi)審查。裁定正確的，駁回當事人的申請；裁定不當?shù)?，變更或者撤銷原裁定。 在澳門，當事人若認為法院不應批準保全措施的，可按一般程序?qū)Ψㄔ翰扇〈胧┑呐咎崞鹕显V；當事人若認為法院采取的措施不當，比如超標的查封等，可以提出申辯，由法官作出裁判，當事人對該裁判也可以上訴。

（七）關于本安排與現(xiàn)有法律及司法解釋的關系

1．本安排與《仲裁裁決互認安排》的關系。一是兩者規(guī)范調(diào)整的對象不同，《仲裁保全安排》針對仲裁裁決尚未作出時的保全協(xié)助事宜；《仲裁裁決互認安排》針對兩地終局性仲裁裁決的相互認可和執(zhí)行事宜。二是兩者規(guī)定的保全申請階段不同。如前所述，本安排并不針對仲裁裁決作出后、向?qū)Ψ椒ㄔ荷暾堈J可和執(zhí)行之前或者之后的保全事宜?！吨俨貌脹Q互認安排》第十一條則對此類情形下的保全作出規(guī)定。

2．與兩地現(xiàn)有法律的關系。《仲裁保全安排》不減損兩地相關權利人根據(jù)對方法律已經(jīng)享有的權利。本安排簽署前，內(nèi)地仲裁機構、仲裁庭、當事人即可依據(jù)澳門特別行政區(qū)民事訴訟法典和仲裁法向澳門法院申請保全，有關權利不因本安排的簽署生效而有所減損。如根據(jù)澳門仲裁法第十五條第四款規(guī)定，不論仲裁地是否為澳門特別行政區(qū)，澳門法院均有權采取與仲裁程序有關的保全措施。據(jù)此，由內(nèi)地仲裁機構管理的、仲裁地在境外的仲裁程序當事人，也可以向澳門法院申請保全。  

（八）其他需要說明的問題

《中華人民共和國仲裁法》并未授權仲裁機構命令采取臨時措施的權利。但是按照澳門仲裁法，仲裁庭應任一方當事人的請求，并在聽取他方當事人的意見后，可命令采取臨時措施，包括：（一）在解決爭議的過程中，維持現(xiàn)狀或恢復原狀；（二）采取措施防止目前或即將對仲裁程序造成的損害或損失，或不采取可能造成此等損害或損失的措施；（三）提供保全資產(chǎn)的必要手段以執(zhí)行后續(xù)的仲裁裁決；（四）保全對解決爭議可能具相關性和重要性的證據(jù)。仲裁庭命令采取的臨時措施應被確認為具約束力，應透過向法院提出聲請加以執(zhí)行。（司艷麗 張鑫萌 劉琨 吳延波）