一、部門預(yù)算績(jī)效管理背景

科學(xué)的追求績(jī)效是建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度的必經(jīng)之路。一方面，以法治化、民主化、透明化、高效化等為主要特征的現(xiàn)代財(cái)政制度對(duì)政府管理工作和管理能力提出了更高的要求，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理已成為各國(guó)提升政府預(yù)算管理水平、優(yōu)化資源配置、節(jié)約支出成本的重要手段。另一方面，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中向好、國(guó)際影響力不斷提高的背景下，政府及其所屬的公共部門客觀上存在著提供公共產(chǎn)品的壟斷性，缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而導(dǎo)致財(cái)政資金的支出較難擺脫低效率狀態(tài)。因此，從2000年起，我國(guó)進(jìn)行了政府部門預(yù)算改革，旨在加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控、強(qiáng)化財(cái)政資金的監(jiān)管、優(yōu)化資源配置以及轉(zhuǎn)變政府職能。2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》的出臺(tái)，進(jìn)一步指明了改革方向：“要全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，強(qiáng)化支出責(zé)任和效率意識(shí)，逐步將績(jī)效管理范圍覆蓋各級(jí)預(yù)算單位和所有財(cái)政資金，將績(jī)效評(píng)價(jià)重點(diǎn)由項(xiàng)目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，完善財(cái)政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)”。

黨的二十大報(bào)告明確指出“健全現(xiàn)代預(yù)算制度，為預(yù)算事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展指明了方向”。對(duì)于各級(jí)行政事業(yè)單位而言，服從政府部門預(yù)算框架、為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品、降低成本提高效率，提高預(yù)算績(jī)效、提高經(jīng)費(fèi)使用效益成為預(yù)算績(jī)效管理的必由之路。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的作用

（一）提高公共資源配置效率

如何將有限的資源在社會(huì)中進(jìn)行有效地分配，使其達(dá)到帕累托最優(yōu)，一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的重要內(nèi)容。效率屬于資源配置問題，由公共部門通過政府預(yù)算安排所提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)也屬于稀缺資源，政府在分配時(shí)應(yīng)按照效率和公平的原則對(duì)其進(jìn)行合理配置。布坎南的政府理論認(rèn)為，公共部門在提供公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源，公共物品無法很好地滿足個(gè)人的需要，致使公共支出規(guī)模過大和效率降低，預(yù)算總是出現(xiàn)偏差，所以，政府的活動(dòng)并不像理論上所說能夠做到的那樣“有效”，出現(xiàn)了政府管理低效。而對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行績(jī)效管理，就是為了解決政府行政高成本、資源配置低效率等問題。我國(guó)的公共支出存在浪費(fèi)、效率低下的現(xiàn)象，政府作為公共部門主體，應(yīng)承擔(dān)好對(duì)預(yù)算資金的績(jī)效管理職責(zé)。

（二）推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理制度供給規(guī)范化

制度是共同遵守的行為規(guī)范和準(zhǔn)則。公共產(chǎn)品作為一種稀缺資源，其合理的配置需要一種有效率的制度安排。政府管理低效的外部原因之一就是缺乏約束政府的有效機(jī)制，故有必要為公共政策的制定和執(zhí)行進(jìn)行制度改革。

預(yù)算績(jī)效管理規(guī)范化建設(shè)會(huì)提升政府治理水平。政府預(yù)算績(jī)效管理對(duì)部門和單位預(yù)算支出起到約束作用，但同時(shí)也會(huì)帶來公共組織責(zé)任缺失、部門之間協(xié)調(diào)性差導(dǎo)致的沖突等管理低效率問題，需要政府出臺(tái)頂層制度規(guī)范分工和協(xié)作的關(guān)系。理順各方權(quán)責(zé)，使具體操作更規(guī)范，才能全面加快績(jī)效管理的現(xiàn)代化水平。

（三）明確政府公共價(jià)值導(dǎo)向

我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，發(fā)展不平衡不充分成為滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的主要制約因素。在充分享受政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)均衡化方面，預(yù)算績(jī)效管理是提升公共服務(wù)水平，保障民生的重要舉措，將執(zhí)政為民的理念落地落實(shí)，是公共價(jià)值的重要體現(xiàn)。當(dāng)前的預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)入了全面實(shí)施階段，預(yù)算績(jī)效管理主體多元化參與已成態(tài)勢(shì)，社會(huì)組織和社會(huì)公眾成為重要力量，強(qiáng)化了公眾對(duì)公共財(cái)政資金使用的監(jiān)督，預(yù)算資金使用正變得更透明、公開。

三、目前行政事業(yè)單位部門預(yù)算管理存在的問題

（一）頂層制度設(shè)計(jì)滯后

立法是推動(dòng)績(jī)效預(yù)算執(zhí)行的總抓手，只有有序建立完善的法律框架，依法開展績(jī)效預(yù)算活動(dòng)，各項(xiàng)有關(guān)工作、制度安排才能有序地進(jìn)行下去。例如，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《政府績(jī)效與結(jié)果法》將政府績(jī)效評(píng)估納入法治化軌道。以法律法規(guī)為依據(jù)，對(duì)績(jī)效預(yù)算實(shí)施及其效果等展開研究，大量探索信息在績(jī)效評(píng)估中的作用，哪些信息有助于提升績(jī)效，進(jìn)而又從較高層次上反思績(jī)效評(píng)估，開始搜尋、塑造那些本身就意味著績(jī)效的信息，涉及績(jī)效的本質(zhì)。權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)改革和績(jī)效審計(jì)，不斷在支持著績(jī)效預(yù)算管理改革。

與國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)相比，國(guó)內(nèi)尚缺少配套的制度供給，頂層制度設(shè)計(jì)相對(duì)滯后。國(guó)家對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的法律法規(guī)設(shè)計(jì)不足，除了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》中提及“講求績(jī)效”和《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》中“效益”詞語(yǔ)表述外，大都是以國(guó)務(wù)院、財(cái)政部等的部門規(guī)章和地方性行政文件來具體指導(dǎo)績(jī)效管理工作，主要有財(cái)政部416號(hào)文和2018年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》等。這些規(guī)范性文件成為中央指導(dǎo)全國(guó)各級(jí)政府開展預(yù)算績(jī)效管理工作的政策依據(jù)。但是，在地方實(shí)踐中，仍然存在著政策制度供給與需求的矛盾，需要中央在制度設(shè)計(jì)上進(jìn)行優(yōu)化完善，才能更好地保障地方開展預(yù)算相關(guān)工作。

（二）預(yù)算項(xiàng)目編制體系不完整

政府部門預(yù)算績(jī)效管理需要一整套完整的制度體系，組織實(shí)施、目標(biāo)規(guī)劃、信息搜集等環(huán)節(jié)相互關(guān)聯(lián)，缺一不可。但當(dāng)前的預(yù)算制度難以把績(jī)效管理的全部?jī)?nèi)容囊括進(jìn)去。對(duì)于財(cái)政資金的覆蓋面偏窄，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)本身對(duì)單位的影響有限，難以對(duì)單位的整個(gè)預(yù)算管理工作產(chǎn)生全局性影響。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不完善

制定行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理方案，首先要選擇績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，并作為最終的評(píng)價(jià)依據(jù)。然而，在實(shí)際選擇績(jī)效指標(biāo)過程中，由于項(xiàng)目本身千差萬(wàn)別，行業(yè)門類繁多，以致目前常見的績(jī)效指標(biāo)往往只能夠評(píng)價(jià)對(duì)應(yīng)的部分項(xiàng)目，并不能夠滿足所有要求。且一般由中介機(jī)構(gòu)或中介機(jī)構(gòu)聯(lián)手單位進(jìn)行設(shè)置，由于相關(guān)人員存在自身專業(yè)性欠缺或?qū)?xiàng)目了解程度不足、經(jīng)驗(yàn)欠缺等情況，常出現(xiàn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與實(shí)際需求不符的問題，部分指標(biāo)的應(yīng)用難以準(zhǔn)確、及時(shí)地反映出預(yù)算管理項(xiàng)目的實(shí)施情況，績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏公正性與科學(xué)性，最終導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏說服力。

（四）領(lǐng)導(dǎo)重視程度不足

單位主要負(fù)責(zé)人對(duì)預(yù)算管理工作的重視程度直接影響該單位預(yù)算管理的質(zhì)量。實(shí)踐中，領(lǐng)導(dǎo)往往沒有認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理與單位總體戰(zhàn)略目標(biāo)的重要關(guān)系，對(duì)預(yù)算管理工作重視度不足，預(yù)算機(jī)構(gòu)人員配備常常不足或不專業(yè)，其他部門也會(huì)忽視預(yù)算管理工作，績(jī)效工作往往成為財(cái)務(wù)部門單打獨(dú)斗，績(jī)效管理變得被動(dòng)應(yīng)付，單位的績(jī)效管理事業(yè)也就會(huì)受到?jīng)_擊。

（五）缺少專業(yè)人員

我國(guó)行政事業(yè)單位的績(jī)效管理工作是一項(xiàng)綜合、專業(yè)都極強(qiáng)的工作?？?jī)效考核人員應(yīng)該熟悉大量管理知識(shí)與管理方法，掌握單位人員配置情況。然而，如今績(jī)效考核人員往往缺乏系統(tǒng)的專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，單位往往通過“傳幫帶”的方式培養(yǎng)新員工，這種情況使得績(jī)效管理的專業(yè)性大大下降，不利于行政事業(yè)單位的發(fā)展。

四、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的改善建議 

（一）關(guān)于加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)的設(shè)想

一項(xiàng)好的政策（制度），不僅能調(diào)動(dòng)有關(guān)方面的積極性，而且能產(chǎn)生良好的社會(huì)效果。因此，預(yù)算績(jī)效管理工作要想扎實(shí)推進(jìn)，取得實(shí)效，應(yīng)加大國(guó)家立法，提升法律法規(guī)支持力度。國(guó)家不僅要出臺(tái)頂層的法律法規(guī)，還應(yīng)包括一系列可行性強(qiáng)的操作指南和配套制度。筆者認(rèn)為，可從以下方面制定和完善相關(guān)法律法規(guī)：

在中央層面上，由全國(guó)人民代表大會(huì)審議并頒布《政府預(yù)算績(jī)效法》，作為最高法律依據(jù)，統(tǒng)籌全國(guó)政府預(yù)算績(jī)效管理工作，推動(dòng)中央政府和地方政府的相關(guān)制度規(guī)范建設(shè)。橫向上，政府預(yù)算績(jī)效各個(gè)評(píng)價(jià)主體的職能和分工要明確。預(yù)算部門、單位和項(xiàng)目自評(píng)為主，財(cái)政部門作為撥款部門對(duì)公共資金的使用績(jī)效進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，審計(jì)部門主要進(jìn)行財(cái)務(wù)合規(guī)性審計(jì)兼顧績(jī)效審計(jì)，相關(guān)監(jiān)管部門輔助性績(jī)效監(jiān)督。第三方接受政府委托進(jìn)行獨(dú)立績(jī)效評(píng)價(jià)，社會(huì)公眾通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等媒介參與績(jī)效評(píng)價(jià)。各個(gè)部門、單位、機(jī)構(gòu)和人員各司其職，內(nèi)部和外部評(píng)價(jià)相結(jié)合，形成統(tǒng)一的年度或?qū)ｍ?xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告遞交各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，對(duì)外公開透明，提高公眾滿意度和可信度?？v向上，根據(jù)《政府預(yù)算績(jī)效法》的立法原則，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《政府預(yù)算績(jī)效實(shí)施條例》，賦予財(cái)政部和部門單位開展預(yù)算績(jī)效的權(quán)利和義務(wù)。財(cái)政部制定具體的《政府預(yù)算績(jī)效實(shí)施操作細(xì)則》，中央各部門、各單位結(jié)合自身業(yè)務(wù)和管理特點(diǎn)研究制定涉及本部門的制度辦法。其中，財(cái)政部應(yīng)成立專門的政府績(jī)效司，統(tǒng)籌指導(dǎo)相關(guān)工作。通過全國(guó)人大、政府和部門單位出臺(tái)系列法律法規(guī)文件，按照立法的原則，建立起多元評(píng)價(jià)主體的模式和具體實(shí)施機(jī)制，提高權(quán)威性和約束力，明確“誰(shuí)來評(píng)，評(píng)什么，怎么評(píng)，結(jié)果如何應(yīng)用”等機(jī)制，從頂層設(shè)計(jì)到具體實(shí)施，規(guī)范地方政府及各個(gè)部門、單位、機(jī)構(gòu)和人員執(zhí)行預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)容和流程，做到有法可依。

（二）進(jìn)一步完善預(yù)算績(jī)效管理體系

建立完善預(yù)算績(jī)效管理體系時(shí)，需綜合統(tǒng)籌考慮行政事業(yè)單位的各部門與人員情況，科學(xué)合理設(shè)置專門的績(jī)效管理負(fù)責(zé)人員。同時(shí)，應(yīng)確保預(yù)算編制對(duì)象更精細(xì)、更科學(xué)、更全面，力爭(zhēng)預(yù)算做到廣泛覆蓋，科學(xué)制定，實(shí)現(xiàn)源頭管理。在預(yù)算實(shí)施過程中，應(yīng)構(gòu)建科學(xué)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度以及監(jiān)督制度，建立有效的動(dòng)態(tài)監(jiān)督和完善機(jī)制，強(qiáng)化過程控制。對(duì)績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行情況開展績(jī)效跟蹤監(jiān)控，并根據(jù)監(jiān)控目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度及時(shí)調(diào)整，保證績(jī)效管理正常運(yùn)行，提高資金的使用效率。

（三）構(gòu)建多層次績(jī)效評(píng)價(jià)預(yù)算績(jī)效管理標(biāo)準(zhǔn)

由于行政事業(yè)單位的組織類型、工作方式、資金來源等存在差異，在統(tǒng)一共性宏觀指標(biāo)基礎(chǔ)上，在制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)需聘請(qǐng)相關(guān)專業(yè)人員和引入第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)，并詳細(xì)介紹項(xiàng)目情況，由單位和第三方共同設(shè)置科學(xué)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)估工作是最重要的預(yù)算績(jī)效管理效果的檢驗(yàn)方法，可構(gòu)建一個(gè)由績(jī)效目標(biāo)組成的，財(cái)政部門評(píng)價(jià)、部門單位自評(píng)和第三方評(píng)價(jià)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系?？?jī)效評(píng)價(jià)過程中，應(yīng)包括申報(bào)、評(píng)審、使用以及評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)，針對(duì)資金的落實(shí)、執(zhí)行情況、控制制度以及產(chǎn)生的社會(huì)效益予以綜合評(píng)價(jià)，進(jìn)一步完善行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理體系，為以后的預(yù)算績(jī)效管理工作提供指導(dǎo)思路，多措并舉，及時(shí)糾正預(yù)算績(jī)效偏差，切實(shí)維護(hù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的有效性與嚴(yán)肅性，促進(jìn)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。具體的績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)促進(jìn)部門支出管理績(jī)效評(píng)價(jià)。以部門為單位，對(duì)其改革創(chuàng)新、結(jié)果應(yīng)用、績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效目標(biāo)以及基礎(chǔ)工作予以評(píng)價(jià)，逐步擴(kuò)展預(yù)算部門下屬單位以及財(cái)政部門下屬單位的評(píng)價(jià)試點(diǎn)，更好的履行績(jī)效評(píng)價(jià)職責(zé)。

（四）充分利用預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果

領(lǐng)導(dǎo)要重視，對(duì)于資金使用效率理想的單位，可獎(jiǎng)勵(lì)，并加大支持力度，對(duì)于因管理不善、決策失誤導(dǎo)致的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)未達(dá)成及評(píng)價(jià)結(jié)果較差的，應(yīng)懲罰，并責(zé)令整改。與此同時(shí)，可以將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為重要的績(jī)效管理問責(zé)參考依據(jù)，以便于資金能夠得到更加合理的運(yùn)用，公示績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，可提升財(cái)政資金使用的透明度，促進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與財(cái)政預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合，提高財(cái)政資金使用效益。此外也有利于加強(qiáng)各部門對(duì)該項(xiàng)工作重視程度，加強(qiáng)相互溝通配合，形成多部門齊抓共管的良好局面。

（五）重視專業(yè)人員招募與培養(yǎng)

單位要重視預(yù)算管理和績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)人員專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，目前“傳幫帶”培養(yǎng)模式很難培養(yǎng)出專業(yè)人員，更多是經(jīng)驗(yàn)管理。必要時(shí)應(yīng)加大專業(yè)人員招聘，強(qiáng)化專業(yè)培訓(xùn)，對(duì)相關(guān)人員落實(shí)責(zé)任明確考核，對(duì)無法勝任工作的進(jìn)行調(diào)整，有效提升單位預(yù)算管理隊(duì)伍整體水平。（四川省錦江監(jiān)獄 楊蘅）