□ 彭錞 （北京大學法學院研究員、博士生導師）

根據(jù)《中華人民共和國社會信用體系建設法（向社會公開征求意見稿）》第八條，信用監(jiān)管是指“依法負有監(jiān)管職責的部門依據(jù)監(jiān)管對象信用記錄、信用評價等科學合理判斷監(jiān)管對象信用狀況，并據(jù)此實施的分級分類監(jiān)管”。從監(jiān)管主體來看，其兼具政府監(jiān)管、自我監(jiān)管和社會監(jiān)管三重面向；從監(jiān)管技術來看，其覆蓋事前、事中、事后多種手段；從監(jiān)管理念來看，其融合自我規(guī)制、合作規(guī)制、風險規(guī)制、回應性規(guī)制、精明規(guī)制等諸多現(xiàn)代監(jiān)管理念；從監(jiān)管目標來看，其被用于落實國家立法和社會道德?？梢?，信用監(jiān)管是個框架性概念，構成一場全方位、深層次的“治理革命”。其背后的底層邏輯為何？

既往研究中一種頗具影響力的闡釋是“法治分散”“德治集中”和“規(guī)制強化”，分別指向“自治補貼法治”（撬動聲譽機制補充集中干預）、“法治補貼自治”（引入公權力支撐道德規(guī)范）以及“法治自我補貼”（設定聯(lián)合獎懲落實現(xiàn)有規(guī)則），可總結為“法治邏輯”。相較于鎖定“信用”的某種本質化含義并以此臧否實踐的慣常做法，“法治邏輯”更為靈活、寫實，但還未觸及社會信用體系和信用監(jiān)管真正的底層邏輯，因其無法解釋為何這場治理革命以“信用”為名。

社會信用體系和信用監(jiān)管采“信用”之名，并不只是形式上貼個多義詞標簽去盛裝歸攏本來雜亂松散的措施，而是實質上遵循了市場信用制度的底層邏輯，即“征信—授信—守信”的動態(tài)循環(huán)。“市場信用”是指建立在授信方對受信方信任基礎上的，不用立即付款就可獲取資金、物資、服務的能力，市場信用制度就是通過征信（授信方采集、分析潛在受信方的信息以評價其嗣后履約可能性）、授信（授信方依據(jù)信用評價，確定授信額度和條件，作出授信決策）和守信（授信方跟蹤受信方履約情況，采取措施保障應收賬款安全，如逾期提醒、信用展期、降低或暫停授信額度、公告催收、起訴追討等）三個環(huán)節(jié)來合理增長市場信用。同理，“政治信用”是指公權機關無須立即兌現(xiàn)承諾就可獲取公眾承認與服從的能力，它也存在一個合理限度，并非越高越好，否則會使對公權機關監(jiān)督約束不足致其“恃寵而驕”。社會信用體系中的政務誠信和司法公信板塊也遵循征信（推動政務和司法公開，讓公眾了解和評價公權機關的可信程度）、授信（公眾對公權機關提升信任）和守信（公布并問責政務和司法失信行為和人員）之邏輯，從而合理提升政治信用。信用監(jiān)管涉及社會信用體系的另外兩大支柱——市場誠信和社會誠信，核心在于“監(jiān)管信用”，可界定為建立在監(jiān)管者（授信方）對被監(jiān)管者（受信方）信任基礎上的，被監(jiān)管者無須立即執(zhí)行監(jiān)管要求就可獲取監(jiān)管者認可的能力。其底層邏輯在于監(jiān)管者先給被監(jiān)管者“授信”，采取合作性的監(jiān)管措施，同時開展“征信”，了解和評價被監(jiān)管者，如果發(fā)生背信風險或行為，則采取措施“守信”，如此避免在普遍不授信和普遍授信來回搖擺，跳出“一抓就死，一放就亂”的困局。

在“信用邏輯”的視角下，可以更加準確、透徹地理解和評價信用監(jiān)管的合法性和有效性。盡管傳統(tǒng)監(jiān)管同樣涉及對被監(jiān)管者信息的采集、評價和反饋，但信用監(jiān)管帶來了新特點。相較于型式化程度較高的傳統(tǒng)監(jiān)管，例如行政許可、處罰、強制，信用監(jiān)管具有“采集的彌散性”，即采集法定要件相關信息外，還廣泛收集以往被視為非法律事實的信息，典型如相對人以往行為的記錄；“評價的集成性”，即從傳統(tǒng)監(jiān)管的“一事一議”轉變?yōu)椤岸嗍乱蛔h”，典型如對信用記錄佳者給予適用容缺受理、告知承諾制；“反饋的裁量性”，即哪怕相對人實施了符合法定要件的行為，也不必然導致法定反饋，典型如行政和解。針對型式化程度較低的傳統(tǒng)監(jiān)管缺乏規(guī)范化信息采集、評價及反饋機制之弊病，信用監(jiān)管新設規(guī)范化機制。例如，將以往的“隨意檢查”迭代為“隨機檢查”以及更晚近的“分層隨機檢查”。這是信用監(jiān)管不可忽視的合法性紅利。但與此同時，信用監(jiān)管也帶來合法性挑戰(zhàn)，不過并非以往研究所批評的違反平等原則、比例原則或構成行為人歸責。首先，平等原則不要求所有被監(jiān)管者獲得相同待遇，不問被監(jiān)管者的差別而一視同仁恰恰不平等。信用監(jiān)管區(qū)別對待不同被監(jiān)管者，不應籠而統(tǒng)之地視為不平等。其次，增強監(jiān)管力度并不必然違反比例原則，此類批評假設當前的監(jiān)管已合比例，但這不一定符合事實，很可能只是反映了論者的“現(xiàn)狀偏見”。最后，信用監(jiān)管并不構成行為人歸責，盡管其的確從“一事一議”轉向“多事一議”，但并不由此變成人格歸責，因為違法記錄仍然是行為的記錄，只不過是集成性記錄；雖然給有特定違法記錄的人貼上“失信人”標簽看似在評價“人”，但本質上還是在評價“事”，正如給有一次違法行為的人貼上“違法者”標簽一樣。唯有當評價對象不再是人的行為，而是人的非行為特征，如自然人的性別、階層或非自然人的所有制性質、規(guī)模等，才構成行為人歸責。信用監(jiān)管并未走到這一步。

當然，這絕非全盤否定運用這些法治原則評價信用監(jiān)管，而是試圖以更加精細的方式來適用。一旦合法性評價進入更深層次，就無可避免地與有效性分析交織在一起。如下問題有待扎實的經(jīng)驗研究來回答?！罢餍拧杯h(huán)節(jié)，信用監(jiān)管采集、評價被監(jiān)管者信息是為了給其“畫像”。畫像是否有效？目前通行的監(jiān)管征信方式是按照違規(guī)記錄給予評價，記錄越差，評級越低，但違規(guī)歷史是否代表違規(guī)風險增大，屬于待證事實，需控制其他變量后，觀察違規(guī)歷史和嗣后違規(guī)兩者之間是否有統(tǒng)計上顯著的相關關系。不加區(qū)分地用違規(guī)記錄來監(jiān)管畫像，極可能引入無關信息，構成不合理的行為歸責標準?！笆谛拧杯h(huán)節(jié)，監(jiān)管者對其信任的被監(jiān)管者授予監(jiān)管信用，降低準入門檻或放松監(jiān)管強度，是否有效？如今流行的監(jiān)管授信實踐是各領域獲得較高信用評級的被監(jiān)管者均能獲得這些優(yōu)惠待遇，但這混淆了被監(jiān)管者的違規(guī)風險和被監(jiān)管者違規(guī)的風險，被監(jiān)管者違反某一領域法規(guī)的風險，不等于其違法行為給社會帶來的風險。信用評級相同的體育公司和醫(yī)療機構違規(guī)造成的社會風險不同，給予同等授信既不利于風險管控，亦不符合平等原則。“守信”環(huán)節(jié)，監(jiān)管者對失信被監(jiān)管者采取反制措施。當下普遍的監(jiān)管守信實踐是隨信用評級由高到低，即失信程度由低到高，對被監(jiān)管者采取越發(fā)嚴厲的措施。這種累進式的激勵安排是否有效？盡管其看似符合回應性規(guī)制理念下的“執(zhí)法金字塔”，但實際上依舊回應性不足，因其缺乏對被監(jiān)管者更細致的刻畫，未考慮違法失信的成因。例如，兩個違規(guī)記錄相同并因此獲得同等信用評級的被監(jiān)管者，合規(guī)能力和態(tài)度可能完全不同，采取相同的守信手段抹殺了真正值得關注的差異。針對違規(guī)行為“以牙還牙”地累進反制，無助于最大程度實現(xiàn)監(jiān)管目標，也有違比例原則。

總之，要準確認識并充分應對信用監(jiān)管這場治理革命的合法性挑戰(zhàn)，實現(xiàn)其合法性紅利，不應停留于表淺地批評其不合法，而須對其有效性展開細致、深入的實證分析。