7月29日，江蘇省第十三屆人大常委會第三十一次會議通過了《江蘇省行政程序條例》，這是全國第一部規(guī)范行政程序的地方性法規(guī)，是推進我國行政程序法治建設的開創(chuàng)性地方立法。

建設法治政府必須有法可依，而規(guī)范法治政府建設最重要的法是行政程序法。全世界法治政府建設成效較好的國家和地區(qū)，絕大多數(shù)都制定了統(tǒng)一的行政程序法和各種單行的行政程序法律、法規(guī)。

我國目前尚未制定統(tǒng)一的行政程序法，但在某些行政行為（行政處罰行為、行政許可行為、行政強制行為）領域制定了融入一定行政實體法內(nèi)容的單行行政程序法；在地方層面，已有十多個省市制定了地方行政程序規(guī)章。但是我國要實現(xiàn)建設和建成法治政府的目標，僅依靠這些單行行政程序法和地方行政程序規(guī)章是遠遠不夠的。因此，中共中央和國務院發(fā)布的《法治政府建設實施綱要（2021－2025年）》和《法治中國建設規(guī)劃（2020－2025年）》均強調(diào)要完善我國行政程序法律制度，制定統(tǒng)一的行政程序法。

如何制定我國統(tǒng)一的行政程序法，江蘇省這次出臺的《行政程序條例》可以說是做了一個很好的探索，為國家層面制定統(tǒng)一的行政程序法積累了寶貴的經(jīng)驗。這些經(jīng)驗主要有三個方面：

其一，體現(xiàn)中國特色，反映中國法治政府建設的經(jīng)驗。我國制定行政程序法，雖然應該認真研究世界法治發(fā)達國家和地區(qū)已經(jīng)制定出來的各種行政程序法版本，借鑒其立法經(jīng)驗，但更重要的是要體現(xiàn)中國特色，反映中國法治政府建設的經(jīng)驗。在這方面，《江蘇省行政程序條例》亮點紛呈，其中最重要者有五：一是將黨的領導確定為行政程序的基本原則：“貫徹黨的路線方針政策和決策部署，把黨的領導貫穿到行使行政職權全過程”（第三條）。二是以專節(jié)（第五章第三節(jié)）規(guī)定行政決策程序，這在其他各個國家和地區(qū)的行政程序法是從來沒有的。三是將黨的十八大以來行政管理推進“放管服”改革的成功經(jīng)驗直接規(guī)定進《條例》的有關條文中，如行政審批“馬上辦、就近辦、一次辦、自助辦”，推進“一業(yè)一證”改革。實行“在線咨詢、網(wǎng)上申請、網(wǎng)上審批、網(wǎng)端推送、快遞送達”的辦理模式；對能夠通過事中事后監(jiān)管達到行政許可條件且不會產(chǎn)生嚴重后果的行政許可可以實行告知承諾（第七十九至八十二條）等。四是以專章（第七章和第八章）規(guī)定行政活動的非強制性方式——行政指導和行政協(xié)議。五是以專章（第十章）規(guī)定行政爭議和其他社會矛盾糾紛的多元化解決機制，這個機制包括具有鮮明中國特色的行政調(diào)解、行政裁決、行政復議和投訴舉報制度。

其二，體現(xiàn)21世紀時代特色，推進政府治理信息化與法治化的深度融合。國外行政程序法大多是20世紀工業(yè)化時代制定的，我國現(xiàn)在制定行政程序法，是處在信息化時代（互聯(lián)網(wǎng)和元宇宙時代），因此，我們現(xiàn)在制定的行政程序法必須體現(xiàn)信息化時代的特色，必須通過立法推進政府治理信息化與法治化的深度融合。在這方面，《江蘇省行政程序條例》同樣做了很多有益的探索，有諸多亮點，其中最重要者有四：一是在《條例》總則中明確將推進行政管理信息化、數(shù)字化、智能化確定為行政程序的基本原則：“行政機關應當推動行政管理信息化、數(shù)字化、智能化，提高行政效能，為公民、法人和其他組織提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)的公共服務”（第七條）。二是在行政執(zhí)法程序中推進電子政務制度：“行政機關在政務服務中應當使用電子證照、電子公文、電子簽章等，優(yōu)化簡化行政審批網(wǎng)上申請、受理、審查、決定、送達等流程”（第八十一條）。三是在行政復議中推進信息化建設：“縣級以上地方人民政府應當加強行政復議規(guī)范化、專業(yè)化、信息化建設……”（第一百四十九條）。四是在行政程序中運用電子方式送達行政文書：“經(jīng)受送達人同意，行政機關可以采用手機短信、傳真、電子郵件、即時通訊賬號等能夠確認其收悉的電子方式送達行政文書”（第五十七條）。

其三，突出行政程序立法的基本價值和功能：規(guī)范和控制行政權力，保護行政相對人的合法權益。《江蘇省行政程序條例》在實現(xiàn)行政程序立法的基本價值和功能方面同樣有諸多亮點：一是在總則中明確規(guī)定：“行政機關應當推行政務公開，健全政府信息公開制度，確保行政權依法公開透明運行。”（第五條）。二是對行政機關制定行政規(guī)范性文件、行政規(guī)劃和作出重大行政決策確定基本程序要求，如公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等（第五章）。三是對行政機關實施行政執(zhí)法行為，除規(guī)定應遵循“法定程序”外，還必須遵循“正當程序”，如告知、回避、說明理由、聽取申辯等（總則第四條及第六章）。四是專節(jié)規(guī)定投訴舉報程序（第十章第四節(jié)）和專章規(guī)定監(jiān)督程序（第十二章）。

自去年以來，我國行政法學術界和實務界一直在討論編纂行政基本法典的問題，各種主張爭論不休。行政程序法是行政法最核心最關鍵的內(nèi)容，國家立法機關在編纂行政基本法典之前，可以《江蘇省行政程序條例》和此前十多個省市制定的行政程序規(guī)章為基礎，制定統(tǒng)一的行政程序法。如果《中華人民共和國行政程序法》能盡快出臺，即使暫時不編纂行政基本法典，也能大大加快我國法治政府建設的步伐。

（作者姜明安系北京大學法學院教授）