新修訂的行政復(fù)議法規(guī)定，發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用。四川省行政復(fù)議工作堅(jiān)持“人民至上”理念，將群眾利益與訴求放在首位，大力推進(jìn)行政復(fù)議規(guī)范化建設(shè)，健全行政復(fù)議制度機(jī)制、規(guī)范行政復(fù)議場所、建設(shè)職業(yè)化專業(yè)化行政復(fù)議隊(duì)伍、提升行政復(fù)議辦案質(zhì)效、完善便民為民措施，四川省新收行政復(fù)議案件連續(xù)三年快速增長，2024年1月至9月新收案件17859件，同比增長103.5%，行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用成效明顯。

相較于行政訴訟，行政復(fù)議具有便捷高效等優(yōu)勢。根據(jù)新修訂的行政復(fù)議法，行政復(fù)議工作主要由各級人民政府承擔(dān)，我國憲法賦予縣級以上地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬工作部門和下級人民政府工作的權(quán)力與責(zé)任，人民政府與工作部門及下級政府之間的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，由人民政府承擔(dān)復(fù)議職責(zé)，有利于監(jiān)督下級機(jī)關(guān)依法行政，也有利于實(shí)質(zhì)化解行政爭議。同時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)擁有更多化解行政爭議的手段，可以變更事實(shí)不清、證據(jù)不足、適用法律錯誤以及內(nèi)容不適當(dāng)?shù)男姓Q定，還可以調(diào)解，這些手段增強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)解決爭議的能力。此外，行政系統(tǒng)內(nèi)部解決行政爭議，方便復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)動各類行政資源解決引發(fā)行政爭議的實(shí)際問題，促進(jìn)爭議實(shí)質(zhì)性化解。

不過，由行政系統(tǒng)內(nèi)部解決爭議，行政復(fù)議也面臨公正性不足的質(zhì)疑。這要求復(fù)議機(jī)關(guān)堅(jiān)持以人民為中心理念，在解民紛、紓民困、暖民心上下功夫，讓人民群眾的獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。除此之外，還需要認(rèn)識行政爭議的特殊性，立足行政爭議本質(zhì)開展行政復(fù)議工作。

不少行政爭議系多個爭議復(fù)合構(gòu)成，申請復(fù)議的行政爭議可能僅是眾多爭議之一，其他爭議未被申請復(fù)議，相關(guān)利益主體也未參與行政復(fù)議活動。如前后關(guān)聯(lián)行政行為，行政機(jī)關(guān)以其他行政機(jī)關(guān)的前行政行為為基礎(chǔ)作出后行政行為，復(fù)議申請人認(rèn)為前后行政行為均不正確，此時(shí)存在兩個行政爭議，申請人基于各種原因僅對后行政行為申請行政復(fù)議，僅解決后行政爭議并不能實(shí)質(zhì)化解行政機(jī)關(guān)與相對人之間的爭議。行政機(jī)關(guān)實(shí)施土地征收、處罰致害人、裁決民事爭議、房屋登記等行政行為，都會出現(xiàn)或者引發(fā)多個爭議，這些爭議包括前后行政行為爭議，還包括民事爭議，如賣房人與購房人之間的爭議。實(shí)質(zhì)化解行政爭議，須發(fā)揮行政復(fù)議的制度優(yōu)勢，除行政復(fù)議申請人和被申請人外，還應(yīng)當(dāng)有與案件處理結(jié)果存在利害關(guān)系的第三方參與，系統(tǒng)解決復(fù)合爭議，形成多主體參與化解行政爭議的局面。四川省多個行政復(fù)議典型案例說明，組織相關(guān)利益主體參與行政復(fù)議，有利于提升實(shí)質(zhì)化解行政爭議的成功率。

部分被申請復(fù)議的行政爭議僅是表面上、形式上的爭議，真實(shí)的、實(shí)際上的爭議隱藏于表面爭議之后。如部分政府信息公開類復(fù)議案件，復(fù)議申請人看似不認(rèn)可政府信息公開決定，屬于政府信息公開爭議，實(shí)則是申請人對行政機(jī)關(guān)征收補(bǔ)償、賠償?shù)葲Q定有異議，申請信息公開只是獲取補(bǔ)償、賠償?shù)氖侄?。如果?fù)議機(jī)關(guān)僅審理政府信息公開決定，解決政府信息公開爭議，其實(shí)并未實(shí)質(zhì)化解爭議，相對人與行政機(jī)關(guān)之間的實(shí)際爭議仍然存在。實(shí)質(zhì)化解行政爭議，有必要透過表象爭議解決實(shí)際爭議，利用復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部層級監(jiān)督的制度優(yōu)勢，組織利益相關(guān)各方參與調(diào)解，一攬子解決實(shí)質(zhì)爭議。

行政爭議一般是權(quán)利爭議，行政復(fù)議應(yīng)將重點(diǎn)放在解決利益糾葛上。雖然行政復(fù)議法賦予行政復(fù)議防止和糾正違法或者不當(dāng)行政行為、保護(hù)公民法人及其他組織合法權(quán)益、監(jiān)督和保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)等功能，但行政復(fù)議法也要求，申請人或者第三人申請或者參加行政復(fù)議須與爭議行政行為有利害關(guān)系，也就是申請人、第三人參加行政復(fù)議的目的是維護(hù)自身合法權(quán)益。由此可見，行政復(fù)議實(shí)質(zhì)上是解決當(dāng)事人、第三人的利益訴求，實(shí)質(zhì)化解行政爭議須立足解決行政機(jī)關(guān)與申請人、第三人之間的利益糾紛。行政復(fù)議法規(guī)定了維持、變更、撤銷、確認(rèn)違法、確認(rèn)無效等復(fù)議決定類型，從實(shí)質(zhì)化解爭議的角度出發(fā)，若發(fā)現(xiàn)行政行為存在適用法律錯誤、決定內(nèi)容不適當(dāng)、事實(shí)不清、證據(jù)不足等情形，行政復(fù)議機(jī)關(guān)原則上不宜采用撤銷決定或者責(zé)令重新作出行政行為的決定，應(yīng)盡可能采用變更決定，避免程序空轉(zhuǎn)，浪費(fèi)行政資源。行政決定實(shí)體錯誤且影響相對人權(quán)益的，不宜作出確認(rèn)違法的復(fù)議決定，原因是確認(rèn)違法并未解決行政實(shí)體爭議，應(yīng)作出撤銷或者變更的復(fù)議決定。依法應(yīng)予撤銷，但是撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的，在確認(rèn)行政行為違法的同時(shí)，應(yīng)按照法律規(guī)定對利益受損人給予必要的救濟(jì)。

實(shí)質(zhì)化解行政爭議必須依法進(jìn)行。依法行政是行政機(jī)關(guān)活動的最重要準(zhǔn)則，行政爭議是行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)或者履行職責(zé)發(fā)生的爭議，必須依法解決爭議。新修訂的行政復(fù)議法規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件，可以進(jìn)行調(diào)解。實(shí)踐中要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)將調(diào)解貫穿行政復(fù)議全過程、加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域調(diào)解工作等，著重調(diào)解成為化解行政爭議的原則。同時(shí)，調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循合法、自愿的原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益，不得違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。行政機(jī)關(guān)不應(yīng)為了調(diào)解而突破自身的職責(zé)權(quán)限，更不得損害公平正義，危害法治權(quán)威。

（作者徐繼敏系四川大學(xué)法學(xué)院教授）