全國人民代表大會常務委員會：

黨的十八大以來，習近平總書記多次就青藏高原生態(tài)保護發(fā)表重要講話、作出重要指示批示。2021年10月，黨中央印發(fā)《青藏高原生態(tài)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展方案》，提出建立青藏高原生態(tài)環(huán)境保護制度體系。為了貫徹落實習近平總書記的重要講話、指示批示精神和黨中央決策部署，加強青藏高原生態(tài)保護，實現人與自然和諧共生，十三屆全國人大環(huán)境與資源保護委員會牽頭組織起草了青藏高原生態(tài)保護法（草案）。全國人大常委會黨組就青藏高原生態(tài)保護法草案向黨中央作出請示，習近平總書記主持召開中央政治局常委會會議審議并原則同意常委會黨組的請示。2022年8月、12月，十三屆全國人大常委會第三十六次、第三十八次會議分別對草案進行了初次審議、二次審議。這期間，全國人大憲法和法律委員會、常委會法制工作委員會通過多種形式廣泛征求意見，將草案印發(fā)部分全國人大代表、中央有關部門和單位、青藏高原相關地方人大和基層立法聯系點征求意見，在中國人大網兩次全文公布草案公開征求社會公眾意見，多次召開座談會聽取部分全國人大代表、中央有關部門和單位、青藏高原相關市州和基層立法聯系點、相關企業(yè)和專家等的意見，到青藏高原有關地方調研，并就草案中的主要問題與有關方面交換意見、共同研究。

在立法過程中，注重把握以下幾方面：一是將習近平總書記關于青藏高原生態(tài)保護的重要講話、指示批示精神和黨的二十大精神、黨中央關于青藏高原生態(tài)保護的決策部署充分體現到法律的宗旨、原則規(guī)定和制度中。二是準確把握立法定位，突出針對性要求。堅持生態(tài)保護第一，聚焦青藏高原生態(tài)保護的主要矛盾、特殊問題、突出特點，統籌推進山水林田湖草沙冰綜合治理、系統治理、源頭治理，為青藏高原生態(tài)保護和可持續(xù)發(fā)展提供法治保障。三是做好與其他法律的銜接。系統構建青藏高原生態(tài)保護法律制度體系，與環(huán)境保護法、森林法、草原法、水法、水土保持法、濕地保護法、水污染防治法、土壤污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法、野生動物保護法、生物安全法、長江保護法、黃河保護法等法律規(guī)定相協調，盡量不重復，確有必要的，作出銜接性規(guī)定。

經二次審議，草案主要內容包括：一是明確適用范圍。從事或者涉及青藏高原生態(tài)保護相關活動，適用本法；本法所稱青藏高原，是指西藏自治區(qū)、青海省的全部行政區(qū)域和新疆維吾爾自治區(qū)、四川省、甘肅省、云南省的相關縣級行政區(qū)域，具體范圍由國務院授權的部門確定。二是確立基本原則。青藏高原生態(tài)保護應當尊重自然、順應自然、保護自然；堅持生態(tài)保護第一，自然恢復為主，守住自然生態(tài)安全邊界；堅持統籌協調、分類施策、科學防控、系統治理。三是健全管理體制。國家建立青藏高原生態(tài)保護協調機制，明確國務院有關部門工作職責和青藏高原地方各級人民政府相關責任，要求相關地方協同推進青藏高原生態(tài)保護。四是統籌生態(tài)安全布局。優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系建設，提升生態(tài)系統質量和多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性，明確按照生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線的要求，從嚴制定生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案和生態(tài)環(huán)境準入清單，規(guī)定了青藏高原國土空間利用和國土空間用途管制、自然保護地體系建設等制度措施。五是加強生態(tài)保護修復。對生態(tài)系統要素保護修復和生物多樣性保護作出規(guī)定，加強三江源等核心區(qū)域重點保護，強化青藏高原珍貴瀕?；蛘咛赜幸吧鷦又参镂锓N保護，規(guī)定了建立完善生態(tài)廊道、水土流失防治、綠色礦山建設等制度措施。六是強化生態(tài)風險防控。建立健全青藏高原生態(tài)風險防控體系，規(guī)定了氣候變化監(jiān)測預警和評估、自然災害調查評價和監(jiān)測預警、重大工程生態(tài)影響監(jiān)測、種質資源保護和管理、外來入侵物種防控等制度措施。七是完善保障和監(jiān)督。明確財政、金融、稅收、生態(tài)保護補償等支持政策，規(guī)定了公眾參與、科技支撐、表彰獎勵、績效評價考核、執(zhí)法協調監(jiān)督、司法保障、人大監(jiān)督等制度措施。八是對違反本法規(guī)定行為的法律責任等作出規(guī)定。

憲法和法律委員會于4月13日召開會議，根據常委會組成人員審議意見和各方面意見，對草案進行了逐條審議。環(huán)境與資源保護委員會、司法部有關負責同志列席了會議。4月17日，憲法和法律委員會召開會議，再次進行了審議。憲法和法律委員會認為，為了加強青藏高原生態(tài)保護，建設國家生態(tài)文明高地，實現人與自然和諧共生，制定青藏高原生態(tài)保護法是必要的，草案經過兩次審議修改，已經比較成熟。同時，提出以下主要修改意見：

一、有的常委會組成人員、部門、地方、專家和社會公眾建議加強青藏高原生態(tài)保護修復和生態(tài)風險防控，突出雪山冰川凍土等的特殊性保護要求。憲法和法律委員會經研究，建議作以下修改：一是增加規(guī)定建立健全青藏高原雪山冰川凍土保護制度，對重要雪山冰川采取有效措施，嚴格控制人為擾動。二是增加規(guī)定開展雪山冰川凍土與周邊生態(tài)系統的協同保護，維持有利于雪山冰川凍土保護的自然生態(tài)環(huán)境。三是增加規(guī)定完善河湖長制。四是要求提升綠化質量，加強有害生物防治和森林草原火災防范。五是增加規(guī)定加強對雪崩的調查評價和監(jiān)測預警。

二、有的常委會組成人員、部門、地方、專家和社會公眾建議推進青藏高原生態(tài)保護監(jiān)測，加強信息共享。憲法和法律委員會經研究，建議作以下修改：一是增加規(guī)定推進綜合監(jiān)測、協同監(jiān)測和常態(tài)化監(jiān)測。二是要求調查、評價和監(jiān)測信息按照國家有關規(guī)定共享。

三、有的常委委員、部門、地方、專家和社會公眾建議強化青藏高原科學考察與研究，突出長期性要求。憲法和法律委員會經研究，建議增加規(guī)定：一是加強生態(tài)系統碳匯研究。二是推動長期研究工作。三是掌握青藏高原生態(tài)本底及其變化。

四、有的常委委員、部門、地方、專家和社會公眾建議對“生態(tài)安全格局”章名作出調整，以更好體現本章內容精神，增加國家重點生態(tài)功能區(qū)，加強產業(yè)項目準入退出管理。憲法和法律委員會經研究，建議作以下修改：一是將章名修改為“生態(tài)安全布局”。二是在國家重點生態(tài)功能區(qū)中增加列舉“珠穆朗瑪峰生物多樣性保護與水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)”。三是要求有關產業(yè)項目嚴格執(zhí)行自然資源開發(fā)、產業(yè)準入及退出規(guī)定。

五、有的常委會組成人員、部門、地方、專家和社會公眾建議加大對違法行為的處罰力度，進一步做好與固體廢物污染環(huán)境防治法、野生動物保護法等法律的銜接。憲法和法律委員會經研究，建議作以下修改：一是對在青藏高原采集或者采伐國家重點保護的天然種質資源、破壞自然景觀的行為依照有關法律法規(guī)的規(guī)定從重處罰。二是在旅游、山地戶外運動中隨意傾倒、拋撒生活垃圾的，由環(huán)境衛(wèi)生主管部門或者地方人民政府指定的部門責令改正，對個人處一百元以上五百元以下罰款，情節(jié)嚴重的，處五百元以上一萬元以下罰款；對單位處五萬元以上五十萬元以下罰款。

此外，還對草案二次審議稿作了一些文字修改。

4月10日，法制工作委員會召開會議，邀請全國人大代表、地方政府有關部門、專家等就草案中主要制度規(guī)范的可行性、出臺時機、實施的社會效果和可能出現的問題等進行評估。與會人員一致認為，草案貫徹體現習近平生態(tài)文明思想，堅持問題導向，結構合理、內容科學、措施有力，具有針對性、操作性、前瞻性，制度規(guī)范可行。草案經過多次修改完善，充分吸收了各方面意見，已經比較成熟，盡快出臺青藏高原生態(tài)保護法正當其時，將產生良好的社會效果。與會人員還對草案提出了一些具體修改意見，憲法和法律委員會進行了認真研究，對有的意見予以采納。

草案三次審議稿已按上述意見作了修改，憲法和法律委員會建議提請本次常委會會議審議通過。

草案三次審議稿和以上報告是否妥當，請審議。

全國人民代表大會憲法和法律委員會

2023年4月24日