原標(biāo)題：關(guān)于我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染綜合防治工作的思考

作者：楊根林    內(nèi)容來(lái)源：本網(wǎng)    發(fā)表時(shí)間：2019－10－14 11：24：47

隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快以及農(nóng)產(chǎn)品需求數(shù)量上升，新增環(huán)境污染物的產(chǎn)生量和排放量將維持在一個(gè)較高水平，尤其是農(nóng)藥、化肥不合理使用以及農(nóng)業(yè)廢棄物無(wú)害化處理和資源化利用不足而產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)面源污染，加大了對(duì)土壤、水體和空氣的環(huán)境壓力，威脅著我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境安全。2018年6月24日公布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》提出，深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，堅(jiān)決打贏(yíng)藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，著力打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)，扎實(shí)推進(jìn)凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，加快生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，改革完善生態(tài)環(huán)境治理體系。其中，農(nóng)業(yè)面源污染是凈土保衛(wèi)戰(zhàn)的攻堅(jiān)戰(zhàn)。

農(nóng)業(yè)面源污染是指主要由大面積施用農(nóng)藥、化肥或污水灌溉等要素的過(guò)量施用以及養(yǎng)殖業(yè)畜禽糞便的亂排亂放，超過(guò)了農(nóng)田的養(yǎng)分負(fù)荷，出現(xiàn)了氮、磷、鉀等養(yǎng)分的過(guò)剩，這些遺留在土壤中的過(guò)剩養(yǎng)分在雨水等作用下進(jìn)入水體，從而產(chǎn)生了地表水的污染。農(nóng)業(yè)面源污染加劇了土壤和水體污染，也威脅著農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染量大面廣、復(fù)雜多樣，污染防治工作起步也比較晚，要打好農(nóng)業(yè)面源污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)并不容易，綜合防治工作也面臨許多困難和問(wèn)題。

一、我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染的成因及主要特點(diǎn)

在建國(guó)初期，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力及經(jīng)營(yíng)收益水平相當(dāng)?shù)拖?，而且?jīng)營(yíng)收入是農(nóng)戶(hù)的唯一收入來(lái)源，因此“精耕細(xì)作”的生產(chǎn)方式就是農(nóng)戶(hù)的唯一選擇，農(nóng)業(yè)面源污染小而散。                    

改革開(kāi)放之后，實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在非農(nóng)收入不斷提升的情況下，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性下降。為確保我國(guó)的糧食安全戰(zhàn)略，形成了新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度安排，即補(bǔ)貼化肥等要素的生產(chǎn)企業(yè)以及農(nóng)戶(hù)的糧食直補(bǔ)等政策，改變了生產(chǎn)要素的相對(duì)價(jià)格，使得“精耕細(xì)作”的生產(chǎn)方式瓦解，現(xiàn)代化學(xué)技術(shù)成為主流，化肥、農(nóng)藥等要素替代勞動(dòng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平、生產(chǎn)效率有所提高，與此同時(shí)卻負(fù)面加劇了農(nóng)業(yè)面源污染產(chǎn)生深度與廣度。

2015 年，我國(guó)啟動(dòng)了“農(nóng)作物良種補(bǔ)貼”“種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼”和“農(nóng)資綜合補(bǔ)貼”的調(diào)整和完善工作，將以前的“三項(xiàng)補(bǔ)貼”合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”，將政策支持的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這項(xiàng)政策實(shí)施對(duì)于農(nóng)業(yè)面源污染的影響，需要進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，實(shí)證分析農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼新政的環(huán)境效應(yīng)。

農(nóng)業(yè)面源污染主要特點(diǎn)：一是污染源種類(lèi)較多，主要包括化肥施用、農(nóng)田固體廢棄物、畜禽養(yǎng)殖糞污、水產(chǎn)養(yǎng)殖污水和農(nóng)村生活污染等；化肥等的大量施用，既破壞耕地的土壤結(jié)構(gòu)，加速其養(yǎng)分流失，促使土壤嚴(yán)重板結(jié)；又導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)下降、蔬菜中硝酸鹽含量超標(biāo)，嚴(yán)重威脅到人們的身體健康。嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)面源污染，還會(huì)誘發(fā)水體富營(yíng)養(yǎng)化，破壞水下生態(tài)系統(tǒng)，對(duì)人畜的飲水安全造成嚴(yán)重威脅。二是污染的區(qū)域差異較大，主要表現(xiàn)在不同區(qū)域面源污染的程度和不同區(qū)域面源污染的類(lèi)型具有明顯差異；三是污染監(jiān)測(cè)難度較高，主要源自于農(nóng)業(yè)面源污染的不確定性、分散性和滯后性。

二、農(nóng)業(yè)面源污染防治工作的現(xiàn)狀        

為有效防控農(nóng)業(yè)面源污染，我國(guó)相繼出臺(tái)了《全國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2015—2030）》《農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問(wèn)題治理總體規(guī)劃（2014—2018）》《重點(diǎn)流域農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理示范工程建設(shè)規(guī)劃（2016—2020年）》等一系列文件，特別是政府把“一控兩減三基本”作為治理農(nóng)業(yè)面源污染的重要策略和終極目標(biāo)，全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)面源污染防控工作，取得了明顯成效。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將農(nóng)業(yè)面源污染防治工作擺上農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出位置，2015年打響了農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，提出到2020年實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水總量控制，化肥、農(nóng)藥使用量減少，畜禽糞便、農(nóng)作物秸稈、農(nóng)膜基本資源化利用的目標(biāo)任務(wù)。目前，通過(guò)發(fā)展高效節(jié)水灌溉，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式由“澆地”變“澆作物”，正在告別“大水漫灌”，農(nóng)業(yè)用水量占全社會(huì)用水總量的比重不斷下降，為62．4％；農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)逐步提高，為0．542。在化肥農(nóng)藥減量方面，2017年我國(guó)水稻、玉米、小麥三大糧食作物化肥利用率為37．8％，比2015年提高2．6個(gè)百分點(diǎn)，全國(guó)化肥使用量提前三年實(shí)現(xiàn)零增長(zhǎng)。2017年農(nóng)藥利用率達(dá)到38．8％，比2015年提高2．2個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)藥使用量已連續(xù)三年負(fù)增長(zhǎng)。全國(guó)糞污綜合利用率已經(jīng)達(dá)到60％。秸稈利用方面，目前全國(guó)秸稈綜合利用率達(dá)到82％左右，農(nóng)用為主、多元發(fā)展的利用格局基本形成。地膜“白色污染”近年來(lái)備受關(guān)注。為此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部推動(dòng)出臺(tái)了地膜新國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，從源頭保障地膜可回收性，提高防控效果。

三、農(nóng)業(yè)面源污染防治存在的問(wèn)題

一是監(jiān)管體制機(jī)制不夠健全。農(nóng)用投入品的生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用、技術(shù)指導(dǎo)以及畜禽和水產(chǎn)養(yǎng)殖的管理等涉及多個(gè)部門(mén)，在農(nóng)業(yè)面源污染防控的協(xié)同作戰(zhàn)中尚未形成最大合力；農(nóng)業(yè)面源污染的長(zhǎng)期基礎(chǔ)性監(jiān)測(cè)調(diào)查和研究缺乏相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，制訂有效防控技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和措施的難度較大。二是技術(shù)和信息的支撐作用發(fā)揮不夠。農(nóng)業(yè)面源污染防控缺乏全面而及時(shí)的信息發(fā)布和科學(xué)有效的技術(shù)指導(dǎo)，以至于小范圍、小規(guī)模、單項(xiàng)污染防控技術(shù)示范多，支撐區(qū)域或流域?qū)用娴南到y(tǒng)性、集成性示范工程少，單兵推進(jìn)多、整體推進(jìn)少，影響防控效果。三是民眾生態(tài)參與的主體缺位。民眾環(huán)保意識(shí)仍較淡薄，有關(guān)農(nóng)業(yè)面源污染的知識(shí)匱乏，片面追求經(jīng)濟(jì)利益的意識(shí)較為強(qiáng)烈，對(duì)化肥和化學(xué)農(nóng)藥不合理使用造成的環(huán)境危害重視不夠，對(duì)已建成的農(nóng)村環(huán)保設(shè)施缺少愛(ài)護(hù)，農(nóng)業(yè)廢棄物和生活垃圾隨意堆放的陋習(xí)還不同程度存在，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面源污染防控政策措施到位難。廣大農(nóng)村基層干部和農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的危害認(rèn)識(shí)模糊，污染治理的主動(dòng)性和參與度不夠。四是農(nóng)村公共服務(wù)供給不足。面對(duì)面廣量大的農(nóng)業(yè)面源污染，農(nóng)村現(xiàn)有的道路、廁所、垃圾堆運(yùn)、給排水管網(wǎng)、污水和固體廢棄物處理等方面的基礎(chǔ)設(shè)施還顯不足，公共服務(wù)尚未完全到位。

四、農(nóng)業(yè)面源污染防治建議

一是應(yīng)該抓緊制定和完善農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的地方性法律、法規(guī)、條例等。2019年1月1日起開(kāi)始生效實(shí)施的《土壤污染防治法》，是繼《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《水污染防治法》之后又一部重要環(huán)境法律。各級(jí)人大應(yīng)該深刻認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)突出環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)峻性，深刻認(rèn)識(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的艱巨性和系統(tǒng)性，積極加強(qiáng)本區(qū)域農(nóng)業(yè)面源污染視察調(diào)研，進(jìn)一步加快農(nóng)業(yè)面源污染地方性法律、法規(guī)、條例立法進(jìn)程。

二是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測(cè)防控體系及監(jiān)督體系建設(shè)。積極探索建立農(nóng)業(yè)面源污染綜合防治的監(jiān)測(cè)、防控及監(jiān)督體系。強(qiáng)化技術(shù)指導(dǎo)與培訓(xùn)，提高從業(yè)人員工作能力和職業(yè)素養(yǎng)；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測(cè)技術(shù)研發(fā)，創(chuàng)建農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測(cè)平臺(tái)，摸清全國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染底數(shù)，建立農(nóng)業(yè)面源污染大數(shù)據(jù)；各級(jí)應(yīng)加大環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊破壞農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為。

三是大力開(kāi)展流域農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理。強(qiáng)化系統(tǒng)性治理、多部門(mén)聯(lián)合、集成性示范，積極推廣流域或區(qū)域綜合治理的成功模式，打破農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)保等部門(mén)分頭行動(dòng)、各自為戰(zhàn)的舊有格局，科學(xué)制定污染防控項(xiàng)目實(shí)施方案，系統(tǒng)化設(shè)計(jì)、總體化運(yùn)作、規(guī)?；瘜?shí)施、集成化示范、整體化推進(jìn)。

四是著力實(shí)施生態(tài)農(nóng)業(yè)工程。通過(guò)實(shí)施農(nóng)田面源污染綜合防控、畜禽養(yǎng)殖污染治理、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治、農(nóng)業(yè)廢棄物循環(huán)利用等生態(tài)農(nóng)業(yè)工程，因地制宜推廣各種循環(huán)農(nóng)業(yè)模式，減輕農(nóng)業(yè)面源污染對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。

五是強(qiáng)化科技支撐。大力開(kāi)展農(nóng)業(yè)生態(tài)修復(fù)技術(shù)、農(nóng)藥化肥減量化技術(shù)和替代技術(shù)、農(nóng)業(yè)廢棄物無(wú)害化處理和資源化利用技術(shù)以及各種農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)與加工技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用，確保農(nóng)業(yè)面源污染防控和生態(tài)修復(fù)對(duì)科技成果的需求。

六是加速構(gòu)建農(nóng)業(yè)面源污染防控公眾參與機(jī)制。進(jìn)一步豐富環(huán)保宣傳教育內(nèi)容和方式，充分利用多種媒體平臺(tái)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防控的科學(xué)普及、輿論宣傳和技術(shù)推廣，增強(qiáng)民眾環(huán)保意識(shí)和參與意識(shí)，調(diào)動(dòng)民眾參與農(nóng)業(yè)面源污染治理的積極性和主動(dòng)性。同時(shí)，引導(dǎo)公眾積極參與環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)，全面推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，推動(dòng)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展才是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染問(wèn)題的根本之策。

黨的十九大提出要堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。政府對(duì)此高度重視。今年中央1號(hào)文件對(duì)“加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)治理”作出專(zhuān)門(mén)部署，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染治理?！皟蓵?huì)”政府工作報(bào)告也提出了要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染治理。并把農(nóng)業(yè)面源作為污染防治的重點(diǎn)領(lǐng)域，鑒于此，各級(jí)人大、政府部門(mén)要認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十九大精神，圍繞實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，切實(shí)把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到中央決策部署上來(lái)，加大《土壤污染防治法》等法律宣傳力度和探索建立農(nóng)業(yè)面源污染地方性法律、法規(guī)、條例，持續(xù)發(fā)力，久久為功，堅(jiān)決打贏(yíng)農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。（楊根林）

（備注：“一控兩減三基本”：“一控”是指控制農(nóng)業(yè)用水總量和農(nóng)業(yè)水環(huán)境污染，確保農(nóng)業(yè)灌溉用水總量保持在3720億立方米，農(nóng)田灌溉用水水質(zhì)達(dá)標(biāo)?！皟蓽p”是指化肥、農(nóng)藥減量使用?！叭尽笔侵感笄菁S污、農(nóng)膜、農(nóng)作物秸稈基本得到資源化、綜合循環(huán)再利用和無(wú)害化處理。）