規(guī)范性文件是行政主體為了執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章及實現(xiàn)行政目的而制定的、規(guī)范行政主體和不特定相對人雙方權(quán)利義務(wù)、具有普遍約束力、能夠反復(fù)適用的行政決定、規(guī)定和行政命令等文件，是行政機關(guān)行政管理的重要手段。規(guī)范性文件和行政法規(guī)、行政規(guī)章一樣，都屬于行政機關(guān)的抽象行政行為的范疇。雖然規(guī)范性文件的法律效力比規(guī)章低，但其使用頻率高，涉及范圍廣，在各級人民政府行政管理工作中發(fā)揮著重大作用，應(yīng)引起高度重視。

一、對規(guī)范性文件進行監(jiān)督的必要性

（一） 規(guī)范性文件的特點要求對規(guī)范性文件進行監(jiān)督

一是政府規(guī)范性文件涉及的行政對象具有非特定性，在本行政區(qū)域內(nèi)具有普遍約束力，對本行政區(qū)域的社會公共秩序和行政相對人權(quán)利義務(wù)的影響非常之大，因而，其實施后果具有廣泛性。因此，如果規(guī)范性文件制定不當，往往帶來更為不利的影響，對經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定造成較大危害。二是規(guī)范性文件的效力及于未來，具有反復(fù)適用性。具體行政行為涉及的僅僅是個別行政相對人的權(quán)利義務(wù)，其不具有反復(fù)適用性。而規(guī)范性文件與具體行政行為不同，由于它針對不同的行政相對人，其效力及于未來，具有反復(fù)適用性。因此，對規(guī)范性文件必須進行強有力的監(jiān)督，以規(guī)范政府行政行為，保證政府依法行政，維護法制統(tǒng)一。

（二）規(guī)范性文件數(shù)量龐大

雖然我國立法法進行了修改，設(shè)區(qū)的市人民政府已經(jīng)有權(quán)制定規(guī)章，但制定規(guī)范性文件作為地方政府行政的重要手段，地方政府規(guī)范性文件的相對數(shù)量和絕對數(shù)量仍然非常龐大。為了行使政府行政職能，我國各類行政機關(guān)每年制定的規(guī)范性文件數(shù)量龐大，且還呈現(xiàn)逐年上升的趨勢。因此，對規(guī)范性文件如何進行有效監(jiān)督成為當前亟待解決的重要問題。

（三）規(guī)范性文件存在的問題較多

有些制定機關(guān)無視法制的統(tǒng)一，片面追求部門利益，隨意擴大部門的權(quán)限，出現(xiàn)了“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化”的傾向，偏離了依法行政的目標。如非法設(shè)定公民義務(wù)或剝奪公民權(quán)利，違反國家行政處罰法、擅自設(shè)定行政處罰內(nèi)容，無權(quán)設(shè)定行政許可的機關(guān)擅自設(shè)定行政許可或增設(shè)行政許可條件等等。制定程序不規(guī)范。由于至今尚無完整和統(tǒng)一的程序性規(guī)定，行政規(guī)范性文件的制定工作陷入了無章可循的境地。雖然有一些行政機關(guān)制定了本單位的公文處理辦法或者內(nèi)部操作規(guī)范，但是起草工作人員的程序意識淡薄，沒有遵循這些內(nèi)部操作規(guī)范。實際工作中，制定規(guī)范性文件的程序不規(guī)范，主要表現(xiàn)在：缺乏規(guī)范性文件制定規(guī)劃和計劃，有的機關(guān)甚至根據(jù)某領(lǐng)導(dǎo)的批示和發(fā)言，便制定一個規(guī)范性文件，未作深入的調(diào)查研究，也不作充分論證；沒有廣泛征求意見、集體討論，便草草出臺規(guī)范性文件，缺乏制定規(guī)范性文件所必需的民主程序；個別行政機關(guān)沒有落實規(guī)范性文件發(fā)布前的領(lǐng)導(dǎo)集體審議制度，導(dǎo)致一些部門行政執(zhí)法時發(fā)生爭議。

二、當前對規(guī)范性文件進行監(jiān)督的困難

在現(xiàn)有的法律框架下，對抽象行政行為的監(jiān)督途徑主要在于人大的權(quán)力監(jiān)督和行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督。雖然取得了一定成效，但總體而言，對規(guī)范性文件的監(jiān)督仍然存在一定困難和不足。

（一）行政機關(guān)自身的監(jiān)督難以確保監(jiān)督實效

一是法律規(guī)定不明確。雖然縣以上地方各級人民政府有權(quán)通過備案審查、法規(guī)清理、執(zhí)法監(jiān)督等方式改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當?shù)拿?、指示和下級人民政府的不適當?shù)臎Q定、命令，其中以備案審查為主，但從行政法上講，行政部門制定規(guī)章以下規(guī)范性文件不屬于行政立法范疇。而按照規(guī)定，只有行政立法才有審查的環(huán)節(jié)，對于規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件的出臺，法律并沒有規(guī)定審查程序。在實踐中，雖然一些內(nèi)部規(guī)定也經(jīng)過了備案審查，但由于缺乏“法律審查”環(huán)節(jié)的把關(guān)，這就給政府部門內(nèi)部制定的政策規(guī)定與法律法規(guī)相抵觸留下了空隙。

二是行政機關(guān)對規(guī)范性文件監(jiān)督制度本身存在缺陷。從理論上講，雖然我們相信行政機關(guān)約束自己遵守法律，行政系統(tǒng)內(nèi)部也會約束行政機關(guān)遵守法律。然而不能排除行政系統(tǒng)內(nèi)部不能自我約束的情況。從制度設(shè)計上看，行政機關(guān)對規(guī)范性文件的監(jiān)督無異于自己監(jiān)督自己，在這些監(jiān)督制度中，既沒有行政行為的利害相關(guān)人參與，又沒有建立社會監(jiān)督的啟動機制，缺少程序的發(fā)動者，使得上述監(jiān)督形式有名無實。此外，備案制度缺少有效的程序規(guī)則，備案主體的權(quán)限、責任、處理程序和方式、時效等重要監(jiān)督內(nèi)容不夠明確，因而無法順利進行。從經(jīng)驗與教訓來看，雖然不少地方數(shù)年前已對行政規(guī)范性文件進行備案審查監(jiān)督，但這項工作從整體上看各地不平衡，流于形式的不在少數(shù)，以致利用規(guī)范性文件爭權(quán)的現(xiàn)象屢禁不止。

（二）權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督力度仍然不夠

行政機關(guān)由權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生并對它負責，權(quán)力機關(guān)對同級政府的規(guī)范性文件負有監(jiān)督之責，根據(jù)《憲法》和各級組織法規(guī)定，各級人大常委會有權(quán)撤銷本級人民政府不適當?shù)臎Q定和命令，對行政規(guī)范性文件權(quán)力機關(guān)有權(quán)予以審查。但是權(quán)力機關(guān)對規(guī)范性文件的監(jiān)督存在自身的局限性和具體操作上的困難。主要是縣級人大常委會審查力量不足。當前，設(shè)區(qū)的市級人大常委會已經(jīng)單獨設(shè)立了法制委，承擔立法和備案審查工作職能，專業(yè)力量相對縣級而言較為充足，但因還承擔立法工作任務(wù)，備案審查工作壓力仍較大。而縣級人大情況更不容樂觀?？h級人大法制委由從原內(nèi)司工委分出單獨成立，機構(gòu)改革后又合并回內(nèi)司工委（現(xiàn)為監(jiān)察和司法委），因縣級人大機關(guān)人員編制普遍緊缺，無法配置大量的法律專業(yè)人員，專業(yè)力量嚴重不足，因此從事備案審查工作的人員不僅要承擔縣人大監(jiān)察和司法委的工作任務(wù)，還要承擔起縣人大法制委的工作。而規(guī)范性文件備案審查工作法律性、專業(yè)性都很強，加之量大面廣，內(nèi)容涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面，現(xiàn)有的工作力量難以勝任繁重的規(guī)范性文件備案審查工作，不能將主要精力放在備案審查工作上，有時心有余而力不足。

（三）缺乏有效司法救濟手段

在依法行政的條件下，規(guī)范性文件成為我國依法行政的起點，因此，保證規(guī)范性文件的合法性，實際上成為我國依法行政的基礎(chǔ)。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規(guī)定，如果公民、法人或者其他組織，認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)向人民法院提起訴訟。但該法第十三條又明確了人民法院不受理就“行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”提起的行政訴訟，雖然第五十三條規(guī)定“認為規(guī)范性文件不合法對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查”，但只是對規(guī)范性文件的一種附帶審查，這種審查不能直接宣布規(guī)范性文件違法，而只能對政府提出司法建議。加上我國沒有從實質(zhì)上建立起違憲審查制度，導(dǎo)致我國規(guī)范性文件的合法性事實上成為一個不受審查的領(lǐng)域。

三、對完善規(guī)范性文件監(jiān)督機制的構(gòu)想

（一）健全行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機制

一是應(yīng)建立全國統(tǒng)一的備案審查制度。目前我國對規(guī)范性文件備案審查雖有規(guī)定，但散見于不同的規(guī)定中，且對于規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件的出臺，法律并沒有規(guī)定審查程序。因此應(yīng)建立全國統(tǒng)一的規(guī)范性文件備案審查制度，明確規(guī)定備案審查的范圍、備案審查的程序、備案審查主體的權(quán)限、責任、處理程序和方式、時效等重要監(jiān)督內(nèi)容，使政府部門內(nèi)部制定的政策規(guī)定符合法律法規(guī)的規(guī)定，符合人民利益。

二是建立有效的社會監(jiān)督啟動機制，比如行政行為的利害關(guān)系人可以成為行政規(guī)范性文件監(jiān)督程序的發(fā)動者，不僅僅在制定規(guī)范性文件時可以進行有效監(jiān)督，在規(guī)范性文件實施后也可以啟動行政性規(guī)范性文件的審查程序，使行政規(guī)范性文件置于有效的社會監(jiān)督之下。

（二）落實人大備案監(jiān)督制度

為了切實依法履行人大的監(jiān)督職責，強化權(quán)力機關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督制約，更好地維護法制統(tǒng)一，糾正行政違法現(xiàn)象，各級權(quán)力機關(guān)必須把加強非立法性行政規(guī)范性文件的監(jiān)督工作擺到應(yīng)有的位置上，認真加以落實。地方各級人大常委會應(yīng)當招錄更多法學專業(yè)尤其是行政法專業(yè)的優(yōu)秀人才充實備案審查機構(gòu)力量，同時應(yīng)當對備案審查工作加強領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，注重發(fā)揮縣級人大常委會各專委的力量，明確職責、落實責任，形成備案審查工作合力。此外，應(yīng)當探索建立聘請專業(yè)人員參與備案審查工作的制度，在審查過程中，除內(nèi)部現(xiàn)職人員外，聘請其他法律專業(yè)人員參與審查，建立起一支規(guī)范性文件審查的專家隊伍。這樣，一方面可以補充人員力量的不足，另一方面可以提高整體的審查能力，以保證規(guī)范性文件審查權(quán)的正確、有效行使。

（三）建立司法審查機制

我國法律對司法審查設(shè)置了較多的限制。而目前行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督機制和人大備案審查監(jiān)督機制，面對實踐中行政規(guī)范文件違法日益嚴重的問題違法的問題仍顯得蒼白無力。因此，建立司法審查機制不僅必要而且必須。為了能有效地開展司法審查，應(yīng)當對我國目前的相關(guān)法律進行適當修改。例如在我國完整的司法審查制度建立之前，針對在行政復(fù)議中，當行政相對人對復(fù)議機關(guān)作出的維持相關(guān)行政規(guī)范性文件（抽象行政行為）的裁決不服，希望通過司法途徑獲得救濟，而司法機關(guān)因行政訴訟法的規(guī)定又無權(quán)受理之類的情形，不妨修改行政訴訟法，將法院的無權(quán)受理此類案件改為公民對行政復(fù)議不服時，可以享有對行政規(guī)范性文件直接提起訴訟的權(quán)利，并賦予法院經(jīng)審查后對違法的行政規(guī)范性文件直接予以撤銷的權(quán)力。這樣一來，法院就能切實履行起對規(guī)范性文件的司法審查職能。當然，對是否應(yīng)當在我國建立司法審查機制也是見仁見智，而且司法審查制度的建立不是一朝一夕的功夫，但無論如何，筆者認為，從各個方面加強對規(guī)范性文件的監(jiān)督，監(jiān)督政府依法行政，維護法制統(tǒng)一，這將是我們今后不斷努力的方向。（李華）