文 | 殷軍

在進(jìn)入新時(shí)代,實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)治理現(xiàn)化化的進(jìn)程中,檢察建議被賦予新的時(shí)代定位,成為新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)以法治思維和法治方式參與社會(huì)治理、助推國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。作為新時(shí)代的檢察機(jī)關(guān)，要推動(dòng)檢察建議工作高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)在更新法律監(jiān)督理念、提升法律監(jiān)督能力、推進(jìn)檢察建議規(guī)范化的基礎(chǔ)上,著重加強(qiáng)以下三方面工作。

建立健全工作機(jī)制

制發(fā)社會(huì)治理檢察建議,督促有關(guān)單位和部門(mén)改進(jìn)工作、完善治理,是檢察機(jī)關(guān)服務(wù)社會(huì)治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要方面。但從目前情況看,社會(huì)治理檢察建議工作仍是整個(gè)檢察建議工作中的弱項(xiàng),亟待進(jìn)一步建立健全相關(guān)工作機(jī)制。

一是完善案件化辦理。社會(huì)治理檢察建議是執(zhí)法辦案在社會(huì)治理方面的延伸,往往需要進(jìn)行大量的調(diào)查核實(shí)工作,仍然依附于原案的辦理是不合適的,有必要將其作為一個(gè)獨(dú)立的案件辦理,即實(shí)行案件化辦理模式。司法實(shí)踐中,社會(huì)治理檢察建議的制發(fā)并未形成完備的案件化辦理模式,導(dǎo)致一些社會(huì)治理檢察建議質(zhì)量不高、剛性不強(qiáng)、效果不好。完善社會(huì)治理檢察建議案件化辦理,需要構(gòu)建包括立案、調(diào)查核實(shí)、審核審批、送達(dá)、回復(fù)、立卷歸檔等在內(nèi)的一整套辦理流程,并明確各環(huán)節(jié)要求,重點(diǎn)是把好調(diào)查核實(shí)、審核審批、督促落實(shí)關(guān)，全面收集證據(jù)材料,準(zhǔn)確掌握有關(guān)法律政策和行業(yè)規(guī)范,找準(zhǔn)突出性、傾向性、普遍性問(wèn)題，嚴(yán)格落實(shí)審核審批程序，檢察建議發(fā)出后,應(yīng)當(dāng)通過(guò)座談交流、跟蹤走訪、回頭看等方式,及時(shí)掌握檢察建議落實(shí)情況,積極支持配合被建議單位整改,協(xié)助被建議單位完善規(guī)章制度。

二是加強(qiáng)案件化管理。要想提高社會(huì)治理檢察建議的質(zhì)量,發(fā)揮其督促相關(guān)部門(mén)和單位改進(jìn)工作、完善治理的積極作用,還必須加強(qiáng)案件化管理,也就是把社會(huì)治理檢察建議當(dāng)作真正的案件來(lái)管理。主要加強(qiáng)流程、“必要合法說(shuō)理性”審核、質(zhì)量評(píng)查、統(tǒng)籌、備案?jìng)洳榈确矫娴墓芾恚⑸鐣?huì)治理檢察建議工作納入業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)會(huì)商范圍,常態(tài)化分析、評(píng)估、調(diào)整、推進(jìn)社會(huì)治理檢察建議工作。

三是健全案件化評(píng)價(jià)。社會(huì)治理檢察建議采納率作為業(yè)務(wù)考核的通用指標(biāo),反映了檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理工作的主動(dòng)性和工作質(zhì)效,目的是引導(dǎo)檢察官在辦案過(guò)程中關(guān)注社會(huì)治理領(lǐng)域工作中存在的問(wèn)題,向有關(guān)單位和部門(mén)提出檢察建議,并督促檢察建議的回復(fù)采納。對(duì)此,要將社會(huì)治理檢察建議工作納入對(duì)下級(jí)院的目標(biāo)考核,將社會(huì)治理檢察建議工作作為檢察官業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)，常態(tài)化組織開(kāi)展優(yōu)秀社會(huì)治理檢察建議評(píng)選活動(dòng),并對(duì)社會(huì)治理檢察建議工作成績(jī)突出的單位和個(gè)人予以記功、表彰等獎(jiǎng)勵(lì),激勵(lì)開(kāi)展社會(huì)治理檢察建議工作的積極性、主動(dòng)性。

增強(qiáng)檢察建議質(zhì)效

增強(qiáng)檢察建議質(zhì)效，是當(dāng)前檢察建議工作急需解決的重要問(wèn)題。

一是要借助聯(lián)合司法解釋增強(qiáng)訴訟類(lèi)檢察建議質(zhì)效。一方面有利于進(jìn)一步細(xì)化現(xiàn)行法律規(guī)定,另一方面可以補(bǔ)充規(guī)定司法實(shí)踐證明行之有效的一些通行做法。

二是利用“監(jiān)檢”協(xié)調(diào)機(jī)制增強(qiáng)檢察建議質(zhì)效。按照監(jiān)察法規(guī)定,監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察,有權(quán)調(diào)查所有職務(wù)違法犯罪行為,還有權(quán)對(duì)違法公職人員作出政務(wù)處分決定以及對(duì)履行職責(zé)不力、失職失責(zé)領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)等,而大多數(shù)糾正違法、行政公益訴訟和社會(huì)治理檢察建議是要求行使公權(quán)力的單位履行法定職責(zé),對(duì)拒不回復(fù)或不依法作出整改的,完全可以將線索移送監(jiān)察機(jī)關(guān)處理。因此,檢察機(jī)關(guān)可以充分利用“監(jiān)檢”協(xié)作機(jī)制,強(qiáng)化檢察建議質(zhì)效保障措施。

三是通過(guò)地方立法保障檢察建議質(zhì)效。目前,已有一些地方出臺(tái)了加強(qiáng)檢察建議工作的決議或者決定,有力推進(jìn)了當(dāng)?shù)貦z察建議工作,但仍然存在層級(jí)較低、措施不夠有力、制度設(shè)計(jì)不夠周全等問(wèn)題,需要進(jìn)一步加強(qiáng)。在提升地方立法層級(jí)，突出細(xì)化規(guī)定適用范圍、程序和保障等內(nèi)容的同時(shí)，要重點(diǎn)推進(jìn)社會(huì)治理檢察建議立法。社會(huì)治理檢察建議有利于推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化,目前在國(guó)家層面暫時(shí)不能立法的情況下,可以由地方權(quán)力機(jī)關(guān)結(jié)合本地實(shí)踐,探索建立完善社會(huì)治理檢察建議工作制度。

推動(dòng)完善相關(guān)立法

盡管檢察建議法律制度體系已經(jīng)初步形成,但還存在諸多矛盾和不足,需要從法律層面加以解決。

一是推動(dòng)相關(guān)法條使用“檢察建議”一詞。目前,人民檢察院組織法、民事訴訟法和行政訴訟法都采用了“檢察建議”一詞,而刑事訴訟法卻采用了“建議”一詞,導(dǎo)致現(xiàn)行檢察建議法律制度體系在術(shù)語(yǔ)使用上不一致,應(yīng)以適當(dāng)形式統(tǒng)一修改為“檢察建議”。

二是賦予再審及糾正違法檢察建議刑事訴訟法律效力。司法實(shí)踐中,再審和糾正違法檢察建議是非常常見(jiàn)且效果較好的訴訟監(jiān)督手段,因此民事訴訟法和行政訴訟法都已經(jīng)明確賦予其相應(yīng)的法律效力,但是在刑事訴訟領(lǐng)域一直未能作出明確規(guī)定。

三是賦予社會(huì)治理檢察建議正式法律效力。當(dāng)前,社會(huì)治理檢察建議的直接法律淵源是1991年2月中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》以及 2015年4月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安防控體系建設(shè)的意見(jiàn)》等政策性文件,而這些政策性文件都不是正式的法律淵源。而人民檢察院組織法明確規(guī)定“抗訴、糾正意見(jiàn)、檢察建議的適用范圍及其程序,依照法律有關(guān)規(guī)定”,因此，有必要從立法上加以完善,從根本上解決社會(huì)治理檢察建議的合法性問(wèn)題。

作者系陜西省渭南市人民檢察院黨組書(shū)記、檢察長(zhǎng)