寧夏回族自治區(qū)人民檢察院課題組

黨的二十大報(bào)告明確要求“強(qiáng)化對(duì)司法活動(dòng)的制約監(jiān)督，促進(jìn)司法公正”。近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)為強(qiáng)化對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行的內(nèi)部制約監(jiān)督，進(jìn)行了檢察官業(yè)績(jī)考核、檢務(wù)督察、司法責(zé)任認(rèn)定及追究等一系列改革。案件質(zhì)量是檢察工作的生命線，提高案件質(zhì)量是檢察工作的永恒主題。但在實(shí)踐中仍存在一系列突出問(wèn)題，影響了案件評(píng)查工作的深入、全面推進(jìn)，亟待研究解決。對(duì)此，筆者擬從內(nèi)部制約監(jiān)督視角對(duì)案件質(zhì)量評(píng)查制度進(jìn)行研究。

內(nèi)涵探究：案件質(zhì)量評(píng)查制度應(yīng)然狀態(tài)

司法機(jī)關(guān)案件質(zhì)量評(píng)查是對(duì)已辦結(jié)(訴訟程序終結(jié))的案件質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估;評(píng)估是一種價(jià)值判斷，案件質(zhì)量評(píng)查也是對(duì)司法案件辦理效果的價(jià)值判斷。案件辦理和案件質(zhì)量評(píng)查，從本質(zhì)上都是要進(jìn)行價(jià)值判斷。案件質(zhì)量評(píng)查要圍繞案件辦理的全過(guò)程、各環(huán)節(jié)和最終結(jié)果進(jìn)行價(jià)值判斷，要判斷案件辦理是否抓住案件的主要矛盾、是否正確適用法律條文、是否取得最佳效果——體現(xiàn)在“法理情的有機(jī)統(tǒng)一中實(shí)現(xiàn)公平正義”。檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量評(píng)查一般應(yīng)從案件辦理的政治效果、法律效果和社會(huì)效果三個(gè)維度進(jìn)行評(píng)估。

一是案件辦理的政治效果評(píng)估。案件質(zhì)量評(píng)查應(yīng)當(dāng)從案件辦理的政治效果維度進(jìn)行評(píng)估，應(yīng)當(dāng)從服務(wù)保障黨和國(guó)家中心工作、維護(hù)人民群眾合法權(quán)益、保障國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施、貫徹落實(shí)黨的司法理念、司法政策等方面進(jìn)行評(píng)估。

二是案件辦理的法律效果評(píng)估。案件質(zhì)量評(píng)查就是要從案件辦理的法律效果對(duì)案件辦理全過(guò)程、各環(huán)節(jié)進(jìn)行評(píng)估。除了對(duì)案件本身辦理的法律效果評(píng)估外，還要對(duì)其中的法律監(jiān)督效果進(jìn)行評(píng)估，包括對(duì)提出監(jiān)督意見(jiàn)的準(zhǔn)確性、及時(shí)性、全面性、提升被監(jiān)督機(jī)關(guān)案件辦理質(zhì)量、促進(jìn)司法公正、厚植司法公信和司法權(quán)威等方面的效果評(píng)估。

三是案件辦理的社會(huì)效果評(píng)估。司法案件辦理的社會(huì)效果評(píng)估，主要是從案件辦理對(duì)社會(huì)的影響角度來(lái)講，具體就是評(píng)估司法案件辦理結(jié)果是否有力維護(hù)社會(huì)秩序和安全、是否得到一般社會(huì)公眾滿意、社會(huì)輿論是否積極正面、對(duì)社會(huì)價(jià)值觀產(chǎn)生的引導(dǎo)是否積極正面等。

實(shí)踐探索：案件質(zhì)量評(píng)查制度實(shí)然狀態(tài)

一是評(píng)查方式規(guī)范化不足。首先，案件管理部門(mén)在案件質(zhì)量評(píng)查上統(tǒng)籌不足。案件管理部門(mén)人員仍未轉(zhuǎn)變“管家式”服務(wù)和管理思維，將涉及案件質(zhì)量、程序等方面的問(wèn)題納入監(jiān)管范圍，忽略管理工作的整體統(tǒng)籌。其次，業(yè)務(wù)部門(mén)存在思維定勢(shì)。在實(shí)踐中，檢察官把對(duì)評(píng)查結(jié)果提出的個(gè)案問(wèn)題的整改，錯(cuò)誤理解為自我管理，忽略了自我檢視和問(wèn)題根源的深層次探析。最后，存在多頭評(píng)查現(xiàn)象。評(píng)查主體多樣化，必然會(huì)產(chǎn)生認(rèn)識(shí)和評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)的不同，從而出現(xiàn)評(píng)查結(jié)論多否定、多機(jī)關(guān)結(jié)論不一致問(wèn)題，影響評(píng)查的效果。

二是評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)實(shí)操性不強(qiáng)。目前，案件質(zhì)量評(píng)查的首要依據(jù)是法律法規(guī)及《人民檢察院案件質(zhì)量評(píng)查工作規(guī)定(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《評(píng)查規(guī)定》)等規(guī)范性文件確定的“硬性”標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)查人應(yīng)以此規(guī)定客觀、公正、全面地評(píng)價(jià)辦案質(zhì)量?！对u(píng)查規(guī)定》明確地規(guī)定了證據(jù)、事實(shí)、程序、文書(shū)適用、法律效果等8個(gè)方面的評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)，最高人民檢察院《人民檢察院案件管理部門(mén)案件質(zhì)量評(píng)查要點(diǎn)指引(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《要點(diǎn)指引》)規(guī)定了優(yōu)質(zhì)案件、合格案件、瑕疵案件、不合格案件的通用指引及10種案件的專門(mén)指引。實(shí)踐中，案件類型多樣，同一類型案件事實(shí)和證據(jù)也千差萬(wàn)別，尤其在面對(duì)案件存在較大認(rèn)識(shí)分歧時(shí)，評(píng)查時(shí)更要堅(jiān)持具體案件具體分析。

三是案件質(zhì)量評(píng)查結(jié)果運(yùn)用銜接不暢。首先，部門(mén)間銜接機(jī)制不健全，獎(jiǎng)優(yōu)懲劣落實(shí)不到位。實(shí)踐中，案件管理部門(mén)負(fù)責(zé)組織評(píng)查，政工部門(mén)負(fù)責(zé)檢察官考核，檢務(wù)督察部門(mén)負(fù)責(zé)司法辦案監(jiān)督，多項(xiàng)職能多個(gè)部門(mén)牽頭，缺乏銜接和制約機(jī)制。其次，案件質(zhì)量評(píng)查結(jié)果應(yīng)用導(dǎo)向不明，存在將案件質(zhì)量事后評(píng)查等同于事后追責(zé)問(wèn)題。在案件質(zhì)量評(píng)查的后續(xù)結(jié)果通報(bào)中，實(shí)際上是依據(jù)評(píng)查結(jié)果直接對(duì)檢察官進(jìn)行變向通報(bào)“處罰”，造成案件評(píng)查導(dǎo)向“走歪走偏”，導(dǎo)致規(guī)范司法、提升質(zhì)效的正向引導(dǎo)作用也無(wú)法發(fā)揮。最后，評(píng)查結(jié)果轉(zhuǎn)化機(jī)制不健全，無(wú)法實(shí)現(xiàn)指導(dǎo)作用。目前，在結(jié)果轉(zhuǎn)化為機(jī)制的進(jìn)程中，對(duì)瑕疵案件及普遍性問(wèn)題采取的只是個(gè)案糾正及承辦人自我檢視，要求的也是“立查立改”，部門(mén)內(nèi)部未開(kāi)展過(guò)集中檢視和警示教育，也未針對(duì)案件評(píng)查出的類案問(wèn)題。

困境破解：案件質(zhì)量評(píng)查制度優(yōu)化路徑

明晰案件質(zhì)量評(píng)查性質(zhì)及原則，為高質(zhì)效案件質(zhì)量評(píng)查指明方向。由于案件質(zhì)量評(píng)查兼具管理和監(jiān)督的性質(zhì)，所以在優(yōu)化案件質(zhì)量評(píng)查過(guò)程中既要充分發(fā)揮評(píng)查的規(guī)范指引作用，達(dá)到統(tǒng)一執(zhí)法司法尺度的效果，促進(jìn)案件高質(zhì)效辦理，將個(gè)案質(zhì)量評(píng)查上升為類案指引，將零散的問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范的指引，將案件質(zhì)量的監(jiān)管延伸至案件質(zhì)量的服務(wù)參謀，將是改革背景下案件質(zhì)量評(píng)查工作的重要著力點(diǎn)。同時(shí)，在履行監(jiān)督職能時(shí)，應(yīng)在充分尊重檢察官獨(dú)立辦案的前提下，實(shí)現(xiàn)評(píng)查案件“案件化”辦理，提升監(jiān)督的客觀性與準(zhǔn)確性。

具體而言，應(yīng)堅(jiān)持以下三大原則：一是堅(jiān)持全面性原則。在評(píng)查內(nèi)容上，要從案件辦理的政治效果、法律效果、社會(huì)效果進(jìn)行全面評(píng)估;要從案件的實(shí)體和程序兩方面入手，對(duì)案件事實(shí)、證據(jù)材料、關(guān)鍵分歧點(diǎn)等進(jìn)行全面審查，認(rèn)定實(shí)體是否準(zhǔn)確;也要對(duì)適用訴訟程序、辦案流程等進(jìn)行審查，認(rèn)定程序適用是否規(guī)范。二是堅(jiān)持管理與監(jiān)督并重原則。既要重視重點(diǎn)案件、敏感案件的實(shí)質(zhì)化評(píng)查工作，也要如辦理案件一樣評(píng)查案件，及時(shí)糾錯(cuò)。真正把個(gè)案評(píng)查與宏觀指導(dǎo)結(jié)合起來(lái)，才能最大限度地發(fā)揮案件質(zhì)量評(píng)查作用。三是堅(jiān)持司法性原則。即要求如辦理司法案件一樣要求檢察官具有親歷性、中立性和終身責(zé)任性。

細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)和范圍，為高質(zhì)效案件質(zhì)量評(píng)查奠定基礎(chǔ)。一是統(tǒng)一案件質(zhì)量評(píng)查規(guī)范，細(xì)化評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)?！对u(píng)查規(guī)定》對(duì)案件質(zhì)量評(píng)查工作的標(biāo)準(zhǔn)和程序規(guī)定較為基礎(chǔ)，各地檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)本轄區(qū)案件辦理工作特點(diǎn)制定三級(jí)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一的案件質(zhì)量評(píng)查規(guī)范，盡可能細(xì)化、量化標(biāo)準(zhǔn)，最大程度實(shí)現(xiàn)評(píng)查工作的客觀性，避免出現(xiàn)因標(biāo)準(zhǔn)不明確而產(chǎn)生的隨意性認(rèn)定和異議爭(zhēng)議問(wèn)題。同時(shí)，針對(duì)瑕疵案件適用標(biāo)準(zhǔn)，建議區(qū)分設(shè)立“一般瑕疵案件”和“重大瑕疵案件”兩類，避免出現(xiàn)在部分事實(shí)認(rèn)定和法律適用爭(zhēng)議較大的疑難復(fù)雜案件之中，檢察官已在辦案中盡到了注意義務(wù)但仍出現(xiàn)符合瑕疵案件標(biāo)準(zhǔn)的情況。

二是建立一體化評(píng)查體系，完善案件質(zhì)量評(píng)查的范圍。建立三級(jí)檢察機(jī)關(guān)“一體化”評(píng)查聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，突出評(píng)查效果。省級(jí)檢察院主要是建立一體化評(píng)查機(jī)制，實(shí)現(xiàn)評(píng)查制度化;市級(jí)檢察院建立一體化評(píng)查模式，將基層檢察院重點(diǎn)評(píng)查案件上提一級(jí)，在全市范圍內(nèi)建立評(píng)查人才庫(kù)，每季度對(duì)各類重點(diǎn)案件進(jìn)行常態(tài)化評(píng)查;基層檢察院案管部門(mén)組織人員要利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)一審公訴案件進(jìn)行“三書(shū)比對(duì)”，經(jīng)比對(duì)，起訴意見(jiàn)書(shū)、起訴書(shū)、判決書(shū)對(duì)案件定性、事實(shí)認(rèn)定、量刑均一致的案件進(jìn)行常規(guī)評(píng)查;對(duì)于“三書(shū)”存在不一致的案件，由案管部門(mén)組織檢委會(huì)委員、業(yè)務(wù)骨干等進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)查。

三是構(gòu)建數(shù)字化評(píng)查體系，探索研發(fā)智能化評(píng)查軟件。檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)2.0版設(shè)置了案件質(zhì)量評(píng)查模塊，應(yīng)有效利用該評(píng)查模塊，實(shí)現(xiàn)“線上+線下”雙軌評(píng)查，對(duì)案件辦理程序、案卡填錄、文書(shū)線上生成、案件實(shí)體一體評(píng)查，強(qiáng)化對(duì)案件的全面管理，解決線下評(píng)查。對(duì)于檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)已儲(chǔ)存10年的辦案數(shù)據(jù)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)、碰撞，對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰、訴判一致的案件實(shí)現(xiàn)自動(dòng)評(píng)查，實(shí)現(xiàn)評(píng)查實(shí)質(zhì)化。同時(shí)，需要研究制定案件質(zhì)量評(píng)查的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，為開(kāi)展案件質(zhì)量評(píng)查分析研判工作提供數(shù)據(jù)支撐。

完善配套機(jī)制，為高質(zhì)效案件質(zhì)量評(píng)查提供保障。一是加強(qiáng)案件評(píng)查人才隊(duì)伍建設(shè)。作為評(píng)查組織者的案件管理部門(mén)，應(yīng)探索建立評(píng)查人員管理和培育機(jī)制，采取動(dòng)態(tài)管理模式，定期補(bǔ)充相應(yīng)條線業(yè)務(wù)干警數(shù)量，確保評(píng)查結(jié)果的準(zhǔn)確性。同時(shí)，每年對(duì)評(píng)查人才庫(kù)成員進(jìn)行履職綜合評(píng)價(jià)。

二是規(guī)范司法責(zé)任追究機(jī)制。運(yùn)用好評(píng)查結(jié)果通報(bào)，發(fā)揮對(duì)司法辦案的警示和引導(dǎo)作用;運(yùn)用好檢委會(huì)制度，發(fā)揮檢委會(huì)對(duì)司法辦案整體的監(jiān)督和指導(dǎo)作用。同時(shí)，建立健全案件辦理容錯(cuò)機(jī)制，將司法責(zé)任落實(shí)到位，做到對(duì)政治責(zé)任、辦案責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任、層級(jí)責(zé)任四大責(zé)任都能全面準(zhǔn)確落實(shí)到位、追究到位。

三是完善案件質(zhì)量評(píng)查結(jié)果運(yùn)用銜接機(jī)制。一方面，建立制約機(jī)制，明確責(zé)任主體。建立問(wèn)題整改督辦機(jī)制，確保整改的時(shí)效性;建立部門(mén)會(huì)商機(jī)制，發(fā)揮部門(mén)對(duì)司法辦案和檢察官的制約、監(jiān)督作用。另一方面，完善結(jié)果運(yùn)用的銜接機(jī)制。采取即時(shí)評(píng)查即時(shí)兌現(xiàn)機(jī)制，發(fā)揮案件評(píng)查結(jié)果的正向激勵(lì)和反向評(píng)價(jià)作用。同時(shí)，應(yīng)定期開(kāi)展案件質(zhì)量專項(xiàng)監(jiān)督和評(píng)查結(jié)果整改專項(xiàng)巡查，倒逼檢察官提升履職能力、提高整改質(zhì)效。

課題組成員：李偉茂、黑靜潔、菊瑞平、史文鵬、楊程鵬、賈小奇、花靜、馬麗