宜春政法系統(tǒng)課題組

黨的二十屆三中全會強調(diào)，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，完善共建共治共享的社會治理制度，為新形勢下高質(zhì)高效推進(jìn)矛盾糾紛預(yù)防化解提供了明確指引。宜春政法系統(tǒng)課題組圍繞“只進(jìn)一扇門、解紛萬家事”改革課題，深入宜春市宜豐縣綜治中心、崇文社區(qū)、同安鄉(xiāng)等地進(jìn)行調(diào)研分析，以期為促進(jìn)縣鄉(xiāng)級綜治中心融合聯(lián)動化解矛盾糾紛提供意見建議。

運行現(xiàn)狀

以綜治中心為樞紐，上下一體、實現(xiàn)縱橫聯(lián)動。當(dāng)前，宜春市已形成以縣域綜治中心為主體的矛盾糾紛排查化解“入口-流轉(zhuǎn)中心-出口”的閉環(huán)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，形成了責(zé)任清晰、過程流暢、目標(biāo)一致、協(xié)同高效的矛盾糾紛排查化解體系。2024年以來，全市各級綜治中心共計排查受理矛盾糾紛9.3萬余件，成功化解矛盾糾紛8.8萬余件，化解率達(dá)95%，其中依托綜治中心職能和力量，僅今年就化解疑難復(fù)雜矛盾糾紛1687件。

以智能平臺為支撐，對癥施策、實現(xiàn)精準(zhǔn)治理。研發(fā)“宜春市矛盾糾紛多元化解跨部門協(xié)同平臺”(以下簡稱“協(xié)同平臺”)，初步形成集全市矛盾糾紛排查化解全口徑數(shù)據(jù)匯總、動態(tài)管控、調(diào)度指揮于一體的“數(shù)據(jù)大腦”，為全市基層社會治理、源頭治理針對矛盾規(guī)律、特點、種類、形式提供精準(zhǔn)分析、科學(xué)研判的事實依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，已形成一批可復(fù)制、易推廣的矛盾糾紛基層治理的“宜春實踐”。

以機制建設(shè)為保障，協(xié)同解紛、實現(xiàn)有序規(guī)范。健全“大一窗”綜合受理流轉(zhuǎn)機制，繪好受理、辦理流程示意圖，按照“一個窗口受理、分門別類流轉(zhuǎn)”的方式明晰運轉(zhuǎn)程序，實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)流轉(zhuǎn)的矛盾糾紛的首辦責(zé)任制和“誰主管誰負(fù)責(zé)”制，將調(diào)解責(zé)任貫穿矛盾糾紛化解全過程，做到“事情有人接、群眾有人管、矛盾有人調(diào)”。

現(xiàn)實困境

調(diào)解各環(huán)節(jié)未完全銜接，多元解紛聯(lián)動機制還需進(jìn)一步細(xì)化。首先，權(quán)力層級不匹配，縣級綜治中心存在“小馬拉大車”現(xiàn)象。根據(jù)機構(gòu)“三定”方案，縣(市、區(qū))綜治中心為股級單位，矛盾糾紛化解中心是綜治中心內(nèi)設(shè)工作平臺，權(quán)力層級不匹配導(dǎo)致綜治中心在調(diào)動資源時不夠有力，在協(xié)調(diào)相關(guān)部門化解糾紛時不夠有效。

其次，聯(lián)動機制不完善，部門有效融合存在“掛名不掛帥”現(xiàn)象。按照市級要求，各縣(市、區(qū))警調(diào)、訴調(diào)、訪調(diào)、行調(diào)等各種調(diào)解制度都已建立，但是個別地區(qū)在實體化運行過程中存在“行動跟不上、實際質(zhì)效差”等現(xiàn)象。比如：在縣級綜治中心，個別縣直部門入駐縣(市、區(qū))綜治中心只是形式上的入駐，未能實質(zhì)融入中心參與矛盾糾紛化解。同時，各部門在調(diào)解各環(huán)節(jié)銜接上還不暢通。比如：訴前調(diào)解未達(dá)成調(diào)解共識，進(jìn)入訴訟程序后，聯(lián)動不暢、重復(fù)勞動和調(diào)解周期冗長的問題仍然存在。

第三，資源配置不科學(xué)，鎮(zhèn)村調(diào)解資源存在“旱澇不均”現(xiàn)象。部分縣(市、區(qū))在鎮(zhèn)、村兩級調(diào)解資源配置上采取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，無論鄉(xiāng)鎮(zhèn)體量大小，均需按照要求設(shè)置部門窗口，一定程度上造成了調(diào)解資源緊缺或閑置浪費。

“協(xié)同平臺”還未完全打通，矛盾糾紛數(shù)據(jù)融合還需進(jìn)一步優(yōu)化。首先，“多張網(wǎng)”融合不夠“有效”，“一網(wǎng)統(tǒng)攬”優(yōu)勢不明顯。一是糾紛數(shù)據(jù)錄入壁壘還未打通。向上，協(xié)同平臺和省大數(shù)據(jù)治理平臺之間未完全打通，導(dǎo)致糾紛需要重復(fù)錄入;中間，協(xié)同平臺和信訪、法院等職能部門未完全打通，導(dǎo)致糾紛需要多頭錄入;向下，協(xié)同平臺和各縣(市、區(qū))自主開發(fā)的矛盾糾紛錄入系統(tǒng)未完全打通，導(dǎo)致糾紛錄入不全面。二是糾紛類非警務(wù)警情辦理質(zhì)效不高。糾紛類警單分流不及時、關(guān)鍵信息缺失，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法高效對接、有效應(yīng)對。比如：因協(xié)同平臺推送不及時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對一些派出所已處理非警務(wù)警情糾紛需重復(fù)處理、制作案卷、錄入系統(tǒng)，一定程度上造成了資源的浪費。因關(guān)鍵信息缺失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對一些派出所未完成的復(fù)雜非警務(wù)警情糾紛在“電腦上辦結(jié)”，對“送上門的矛盾糾紛”不及時排查研判，造成糾紛類非警務(wù)警情辦理質(zhì)效難以提升。

其次，對解紛碼宣傳不夠，線上糾紛上報研判未發(fā)揮實效。解紛碼作為群眾線上申請矛盾糾紛調(diào)解平臺之一，目前推廣力度不夠，群眾知曉度不高。據(jù)統(tǒng)計，個別縣(市、區(qū))群眾通過解紛碼自主申報矛盾糾紛率不足10%。

第三，糾紛數(shù)據(jù)錄入不全面，線下糾紛上報制度落實有差距。 協(xié)同平臺實行四級預(yù)警和限時辦結(jié)機制，有時鄉(xiāng)鎮(zhèn)為減少預(yù)警機制制約或為完成上報任務(wù)，選擇性錄入一些已經(jīng)解決或無關(guān)痛癢的糾紛，而難以解決的矛盾糾紛通常遲報或者不報，導(dǎo)致疑難糾紛在基層久拖難解，縣、區(qū)一級卻未掌握相關(guān)情況，出現(xiàn)矛盾糾紛“真空”地帶。

專業(yè)化隊伍還未完全建成，基層調(diào)解隊伍建設(shè)還需進(jìn)一步強化。首先，調(diào)解員法律專業(yè)性不強。部分村級調(diào)解員雖然調(diào)解經(jīng)驗豐富，但很多時候用“土方法”化解糾紛，缺乏法律法規(guī)支撐，隨著群眾維權(quán)意識增強，基層調(diào)解一定程度上存在說服力不夠、權(quán)威性不高的情況。

其次，調(diào)解員工作積極性不高。目前，村級調(diào)解員一般由兼職網(wǎng)格員兼任，沒有專項調(diào)解津貼，雖然一些地方出臺了“以案定補”的相關(guān)文件，但也是“杯水車薪”。同時，市委、市政府要求基層政府給兼職網(wǎng)格員發(fā)放的津貼，一些地方?jīng)]有真正落實到位，導(dǎo)致部分基層調(diào)解員工作積極性不高。

第三，調(diào)解員選用規(guī)范性不足。基層調(diào)解員在選任、管理、考核、梯隊培養(yǎng)等方面還存在機制不健全、管理不規(guī)范等問題?；鶎诱{(diào)解員沒有明確統(tǒng)一的任職條件和具體要求，選任用通常由村委會上報、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、基層使用，暫未建立基層調(diào)解員進(jìn)入、退出機制。

完善進(jìn)路

聚合多元解紛力量，為矛盾糾紛聯(lián)調(diào)激活動力。首先，提升縣級綜治中心職級。增設(shè)專職綜治中心主任，選派專業(yè)素質(zhì)高、綜合能力強的干部擔(dān)任綜治中心主任，以利于綜治中心調(diào)度開展工作。配備專職“大一窗”糾紛分流員，由考核方選派人員或者聘請專業(yè)能力強、素質(zhì)高的其他人員擔(dān)任，不僅可以有效避免糾紛推諉，也有利于實現(xiàn)矛盾精準(zhǔn)研判和高效分類轉(zhuǎn)辦。

其次，提升縣直部門入駐效能。圍繞發(fā)揮防范化解各類社會矛盾和治安風(fēng)險“終結(jié)地”作用，優(yōu)化規(guī)范入駐部門運行機制。人民來訪接待中心、公共法律服務(wù)中心、行政爭議化解中心、行政復(fù)議、勞動爭議化解、訴訟服務(wù)中心等成建制入駐中心。一是明確要求部門選派調(diào)解經(jīng)驗和業(yè)務(wù)能力兼?zhèn)涞娜藛T進(jìn)入綜治中心?？梢赃x派單位退居二線的老同志、單位兼具調(diào)解經(jīng)驗和部門業(yè)務(wù)知識的返聘人員，發(fā)揮其調(diào)解經(jīng)驗豐富和業(yè)務(wù)能力強的優(yōu)勢。二是弱化部門業(yè)務(wù)功能，聚焦綜治中心解紛功能。入駐綜治中心的部門主要帶入具有部門特色的解紛業(yè)務(wù)，對矛盾糾紛少、與矛盾糾紛關(guān)聯(lián)性弱的部門不要求入駐，對矛盾糾紛多的、由部門結(jié)合其糾紛特點在綜治中心常態(tài)化開展相應(yīng)的解紛工作。

第三，提升智慧聯(lián)動解紛效率。建立網(wǎng)格法律服務(wù)圈，針對人口多的城區(qū)網(wǎng)格，以網(wǎng)格為單位建立網(wǎng)格法庭、網(wǎng)格警室等，網(wǎng)格員在網(wǎng)格內(nèi)實現(xiàn)與法官、民警視頻連線，借助法律專業(yè)力量進(jìn)行聯(lián)動化解;建立鄉(xiāng)村智慧調(diào)解室，針對偏遠(yuǎn)、人口少的鄉(xiāng)村，設(shè)立智慧調(diào)解室，群眾在智慧調(diào)解室通過智能設(shè)備可以查詢糾紛案例、法律條文，為自己的糾紛提供參考指導(dǎo)，引入在線心理輔導(dǎo)，利用在線心理輔導(dǎo)的私密、專業(yè)、有效，助力糾紛的聯(lián)動化解。

第四，提升多元協(xié)同化解效果。一是市級層面出臺多調(diào)聯(lián)動責(zé)任機制。按照“屬地管理”和“誰主導(dǎo)誰負(fù)責(zé)”原則，進(jìn)一步細(xì)化各地區(qū)、各部門的工作責(zé)任，形成詳細(xì)的工作清單，真正做到權(quán)責(zé)相匹配，責(zé)任到崗到人。二是發(fā)揮行業(yè)調(diào)解批量解紛作用。針對矛盾糾紛數(shù)量多、專業(yè)強、難度高的行業(yè)，在綜治中心設(shè)置專門的行業(yè)調(diào)解中心，實現(xiàn)糾紛批量、高質(zhì)化解。例如，根據(jù)當(dāng)?shù)丶m紛特點，在區(qū)縣綜治中心成立專門的物業(yè)服務(wù)糾紛、金融糾紛、房產(chǎn)糾紛、產(chǎn)業(yè)糾紛、交通事故糾紛等行業(yè)調(diào)解中心。

匯聚矛盾糾紛數(shù)據(jù)，為矛盾糾紛流轉(zhuǎn)賦能增效。首先，進(jìn)一步打破矛盾糾紛數(shù)據(jù)壁壘。構(gòu)建跨部門數(shù)據(jù)共享機制，以“協(xié)同平臺”為主渠道，其他部門矛盾糾紛按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)融合匯入“協(xié)同平臺”。一方面，實現(xiàn)各部門數(shù)據(jù)單向?qū)氲健皡f(xié)同平臺”，由綜治中心匯聚各部門數(shù)據(jù)做進(jìn)一步分析處理，爭取化解在訴前。另一方面，綜治中心在獲取各部門糾紛數(shù)據(jù)后經(jīng)過分析，如需要其他部門聯(lián)動化解的，可推送至各部門。

其次，進(jìn)一步延伸矛盾糾紛數(shù)據(jù)匯聚入口。要加大解紛碼的宣傳力度，提升解紛碼使用率，實現(xiàn)群眾線上申請解紛的數(shù)據(jù)自動匯入“協(xié)同平臺”，全方位覆蓋群眾糾紛錄入渠道，為全面掌握群眾糾紛提供數(shù)據(jù)支撐。

第三，進(jìn)一步提升矛盾糾紛數(shù)據(jù)匯入實效。做到糾紛數(shù)據(jù)應(yīng)錄盡錄，對群眾到綜治中心申請調(diào)解和綜治中心主動排查確認(rèn)的糾紛當(dāng)場送達(dá)受理通知書，并書面告知糾紛調(diào)解的流程、權(quán)利和義務(wù)，接受群眾的監(jiān)督，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道對排查和群眾上報的糾紛及時主動錄入“協(xié)同平臺”。建立系統(tǒng)自檢重復(fù)錄入功能，使系統(tǒng)可自動識別是否存在縣鄉(xiāng)級多頭排查填報情況，提高糾紛處置效能。

培育基層調(diào)解隊伍，為矛盾糾紛化解添磚加瓦。首先，配足專職調(diào)解員。為將更多矛盾糾紛吸附化解在當(dāng)?shù)兀{(diào)解力量更應(yīng)當(dāng)向基層傾斜，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道固定配備3至5名專職調(diào)解員，并形成以老帶新模式，梯次培養(yǎng)調(diào)解隊伍。

其次，配置專業(yè)調(diào)解團隊。各級綜治中心可以視情況組建物業(yè)調(diào)解團隊、金融調(diào)解團隊、家事調(diào)解團隊，以提高調(diào)解的專業(yè)性和成效。同時，試點創(chuàng)辦有償服務(wù)專業(yè)調(diào)解工作室，各級組織可以采取購買服務(wù)方式，讓更多專業(yè)力量參與到調(diào)解工作中。

第三，配強法律從業(yè)人員。在綜治中心組建矛盾糾紛調(diào)解專業(yè)人才庫，鼓勵退休法官、檢察官、民警、律師等群體加入調(diào)解隊伍。同時，構(gòu)建實習(xí)律師綜治中心掛職鍛煉機制，要求實習(xí)律師在執(zhí)業(yè)前到綜治中心鍛煉，不僅有利于提升實習(xí)律師經(jīng)驗水平，也能讓調(diào)解隊伍更加專業(yè)、更加多元。

完善機制運行制度，為矛盾糾紛處置保駕護(hù)航。首先，建立矛盾糾紛化解考核機制。由綜治中心對部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行業(yè)矛盾糾紛化解進(jìn)行考核，對矛盾的轉(zhuǎn)辦、反饋進(jìn)行匯總分析。

其次，建立矛盾糾紛處置督查機制。除制定考核標(biāo)準(zhǔn)外，加強不定期重點督察各部門針對“協(xié)同平臺”流轉(zhuǎn)交辦的矛盾糾紛閉環(huán)處置情況和矛盾糾紛重復(fù)發(fā)生情況，對于未及時處理平臺流轉(zhuǎn)交辦的矛盾糾紛和形式化解、推諉推責(zé)的情況在平安建設(shè)考核中予以嚴(yán)重扣分，事態(tài)嚴(yán)重的交紀(jì)委監(jiān)委處理，以督查考核推動各行業(yè)部門和各鎮(zhèn)街矛盾糾紛處置的成效。

第三，建立調(diào)解隊伍保障激勵機制。一是制定調(diào)解員管理制度。明確調(diào)解員選任條件、程序、待遇、考核、退出機制，確保調(diào)解員隊伍規(guī)范專業(yè)、管理有序，建議將人民調(diào)解工作經(jīng)費列入財政預(yù)算，由財政統(tǒng)一支付，予以保障。二是出臺市級層面糾紛調(diào)解獎補標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)案件難易程度、糾紛類型、化解成效等制定不同的獎補標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)合理獎補調(diào)解人員。三是建立人民調(diào)解員評優(yōu)推優(yōu)機制。在全社會評選優(yōu)秀調(diào)解員、金牌調(diào)解員，對長期從事調(diào)解工作的老調(diào)解員頒發(fā)證書、勛章，加大宣傳力度，不斷提高人民調(diào)解員的職業(yè)榮譽感、歸屬感，進(jìn)一步激發(fā)調(diào)解員工作的積極性。

課題組成員：田甘霖、易建鋒、陳明燦、陽青、徐銘遠(yuǎn)