清理和叫停針對共享單車企業(yè)的各種不合理收費，是保障其正常經(jīng)營權(quán)利的基礎(chǔ)；應(yīng)該讓共享單車企業(yè)站在平等的起跑線上，公平競爭，為民眾提供最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

伴隨著信息技術(shù)的發(fā)展，通過網(wǎng)絡(luò)形成租賃關(guān)系的共享單車，日益成為城市公共交通出行體系的重要補充者和助力者。共享單車因其能夠切實解決公共交通領(lǐng)域“最后一公里”難題，加之使用便利，同一輛車能夠為不同時間段的人共享，資源利用效率大大提高，因此得到了廣大人民群眾的喜愛。街道上，騎著各種“小黃”“小藍”的人群，蔚為一道獨特的中國城市風(fēng)景線。

但是，面對共享單車的蓬勃發(fā)展，最近幾年一些城市卻屢屢出現(xiàn)各種迷之操作，其合法合規(guī)性頗值商榷。這些行為影響了共享單車正常運營所需要的市場環(huán)境，值得引起各方關(guān)注。

為何巧設(shè)名目收費沒有法律依據(jù)

相關(guān)措施中，首先值得深入研究和檢討的，就是巧立各種似是而非的名目，對共享單車企業(yè)進行不合理收費。

最近一段時間，由于一些地方政府的財政緊張，亂收費問題變得更為普遍和突出。對共享單車企業(yè)進行收費，無外乎基于以下幾個理由。

第一個理由認(rèn)為，特定的共享單車企業(yè)在自己的城市投放運營，需要經(jīng)過自己的特許才可以。作為獲取這種特許的對價，可以對共享單車運營企業(yè)進行收費。這時收取的費用，本質(zhì)上就是特許經(jīng)營費。

但是，這種收費理由明顯沒有法律依據(jù)。我國沒有法律規(guī)定，對共享單車企業(yè)的運營采取特許經(jīng)營制。因此，以特許經(jīng)營的名義來收費，不具有合法性的基礎(chǔ)。

第二個理由認(rèn)為，運營共享單車的企業(yè)，占用了公共道路資源來進行運營，獲得的利潤歸自己公司所有，這樣其實是不公平的，因此可以對共享單車的運營企業(yè)收取占道經(jīng)營費。

但其實，共享單車企業(yè)的運營行為，并不符合嚴(yán)格意義上的占道經(jīng)營特征。雖然說共享單車肯定要占據(jù)一定的物理空間，但這種占據(jù)并非固定不變，隨著共享單車的使用者對車輛的使用，其位置不斷發(fā)生動態(tài)變化，因此不符合占道經(jīng)營的特點。當(dāng)然對這一問題的理解，在本質(zhì)上取決于如何認(rèn)識共享單車企業(yè)的運營所具有的社會價值。

共享單車企業(yè)當(dāng)然從其運營行為中獲益，這一點不容否認(rèn)；但同樣不能忽視的是，共享單車企業(yè)通過其運營，解決了城市公共交通體系中的傳統(tǒng)難題，在不需要政府額外投入的情況下，幫助民眾提高出行效率，解決民生問題。

從法學(xué)基本原理來看，具有這種正向外部效益的對公共道路資源的利用，毫無疑問應(yīng)該界定為“合理使用”。從這個角度來看，對共享單車企業(yè)收取占道經(jīng)營費也不具有合理性。

除了上述理由之外，還有的城市以共享單車投放運營之后，會給城市管理者增加管理負(fù)擔(dān)為由，收取管理費。這種說法，也無法成立。

對城市的公共交通秩序進行有效管理，本來就是管理者的職責(zé)。對于共享單車的規(guī)范運營，城市管理者當(dāng)然可以提出相應(yīng)的要求，對于違規(guī)者可采取相應(yīng)管理措施。

但這些事實的存在，不足以去正當(dāng)化要對共享單車運營企業(yè)在進入城市運營之初就收取一大筆管理費。因為這樣的話，就相當(dāng)于把共享單車的運營事先定性為一種會引起普遍性的負(fù)面效果的負(fù)擔(dān)，而這根本不是共享單車企業(yè)的特征。

筆者注意到，在收費這一塊，有些城市的管理者意識到，以上述名義收費存在合法性基礎(chǔ)欠缺的問題，因此就采取更加隱蔽的手法來進行收費。例如在通過招投標(biāo)的方法，引入共享單車運營企業(yè)的時候，收取所謂“公共資源交易服務(wù)費”。這是最近南方某一線城市對共享單車企業(yè)收取的費用。從這種收費的名稱上來看，其性質(zhì)模糊不清。

首先，共享單車企業(yè)進入特定的城市從事運營活動，并不構(gòu)成任何意義上的公共資源交易行為。這一點上文已經(jīng)分析。

其次，為這種本身就不成立的所謂交易，組織一次招投標(biāo)，然后借機收取一筆不菲的服務(wù)費，也不符合公共行政的公益性的基本原則。從本質(zhì)上來看，雖然換了個收費的名義，并且刻意模糊其收費的屬性，但仍然構(gòu)成缺乏授權(quán)的對企業(yè)的亂收費。

考慮到共享單車企業(yè)投入大，競爭激烈，整體利潤率并不高，政府管理部門如果變著法子對其亂收費，會嚴(yán)重影響其正常經(jīng)營活動的開展。因此，清理和叫停針對共享單車企業(yè)的各種不合理收費，是保障其正常經(jīng)營權(quán)利的基礎(chǔ)。當(dāng)然，共享單車經(jīng)營企業(yè)必須要依法合規(guī)經(jīng)營，配合城市管理，照章納稅，履行企業(yè)社會責(zé)任。這本來就是應(yīng)有之義，無須進一步強調(diào)。

共享單車的投放配額違背市場公平

目前影響共享單車企業(yè)正常運營的措施，除了上文分析的巧立名目，進行不合理收費之外，還有另外一大類，就是變相設(shè)置準(zhǔn)入門檻，影響共享單車企業(yè)享有公平競爭的制度環(huán)境。

企業(yè)通過激烈的市場競爭來贏得消費者認(rèn)可，在競爭中實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，這是市場規(guī)律發(fā)揮作用的基本機制。但如果制度環(huán)境本身影響公平競爭，參與競爭的市場主體本身無法改變這一制度前提，那么競爭環(huán)境就會被扭曲，通過競爭實現(xiàn)資源配置的優(yōu)化就無從談起。

有的地方的城市管理部門，以城市管理為名，對共享單車企業(yè)可以投放的車輛數(shù)量進行配額管理。從宏觀角度而言，配額管理具有一定的合理性。因為過度的、無序的投放，的確會導(dǎo)致資源利用的低效以及浪費。另外，通過對共享單車企業(yè)管理水平的考核，對可以投放的車輛數(shù)額進行動態(tài)管理，也能夠?qū)崿F(xiàn)獎優(yōu)罰劣，從而促進管理水平的提高。

但在一些城市，由政府單方面確定的共享單車可以投放的初始數(shù)量，在不同企業(yè)之間差距巨大。舉例來說，最近某一年度，在上海，可以投放的共享單車份額總數(shù)一共是110萬輛，但在具體數(shù)量的分配上，不同共享單車企業(yè)之間的數(shù)額分配差距巨大，三家企業(yè)分別是57.5萬/31.6萬/20.9萬。排在第一位的共享單車企業(yè)可以投放的數(shù)額遠超其他企業(yè)，一家就獨自占到了53%。

需要強調(diào)是，這種優(yōu)勢不是其通過競爭或高水準(zhǔn)的管理來累積獲得，而是來自于政府管理部門的分配。

投放數(shù)量分配不均衡的問題，也同樣存在于北京。據(jù)了解，在北京城六區(qū)，三家共享單車運營企業(yè)分別可以投放的共享單車數(shù)量分別是40.7萬/19.7萬/18.7萬。排在第一位的共享單車企業(yè)可以投放的數(shù)額遠超其他企業(yè)，一家就占總量的56%。

再次需要強調(diào)的是，這種優(yōu)勢不是來自市場競爭，而是政府管理部門的分配。類似的情況，也存在于深圳、廣州等其他一線城市；當(dāng)然，具體表現(xiàn)，又千差萬別。這幾個一線大城市本身就具有很強的標(biāo)桿價值，其做法自然也會被其他城市的管理者所效仿。

配額的分配，由于是管理部門單方面決定的，雖然后續(xù)結(jié)合管理績效考核，進行動態(tài)數(shù)量的調(diào)整，總量上可以有所調(diào)整，但不能從根本上改變特定共享單車企業(yè)可以投放的車輛的基礎(chǔ)數(shù)額。

在這種情況下，過度失衡的數(shù)額分配會在事實上產(chǎn)生限制準(zhǔn)入的效應(yīng)。試想一下，某個共享單車企業(yè)，無論其管理得多么到位，車輛多么受到民眾的認(rèn)可，但配額構(gòu)成了其不可能逾越的透明天花板，這種情況，毫無疑問構(gòu)成對企業(yè)進行公平競爭的巨大約束。

有的城市管理者，甚至把允許特定的共享單車企業(yè)獨家進入城市或者城市的某一個區(qū)域進行經(jīng)營活動——換言之，允許其“吃獨食”——作為招商引資的優(yōu)惠措施。也有的城市，在管理投放配額的時候，不注意配額分配的發(fā)展性和公平性，允許企業(yè)把配額作為一項無形“資產(chǎn)”，可以被收購，并且由收購方無條件地承接。

這導(dǎo)致一個悖論：配額管理的出發(fā)點，本來是促進共享單車企業(yè)優(yōu)化管理，但一些已經(jīng)不再存在的共享單車企業(yè)，其曾經(jīng)享有的配額卻可以通過收購被累加到收購者的份額里面。這不就從另一個側(cè)面說明，管理者其實已經(jīng)把配額看做一種有償?shù)?、特許式的、準(zhǔn)入式的經(jīng)營權(quán)了嗎？但問題是，這種做法在中國并無任何法律依據(jù)。

總的來說，對于共享單車企業(yè)可以投放的車輛的數(shù)額進行配額管理，如果在配額分配的問題上，不能夠做到大體的公平分配，會導(dǎo)致企業(yè)競爭的起點上的不公平，并且這種不公平無法通過競爭來予以矯正。

對于這樣的情況，根據(jù)我國《中華人民共和國反壟斷法》第45條的規(guī)定，“行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競爭內(nèi)容的規(guī)定”，應(yīng)該屬于濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競爭內(nèi)容的規(guī)定。

公平競爭才是社會效益的根本保障

為避免政府管理部門制定各種帶有限制市場準(zhǔn)入的政策措施，我國目前正在大力貫徹實施《公平競爭審查條例》。該條例的目的，就是要確保政府出臺的管理政策措施，不能產(chǎn)生限制排除公平競爭的市場效果。這一文件對于確保統(tǒng)一大市場的建設(shè)，避免各種隱形的地方保護主義、部門保護主義的措施，具有重要意義。

針對共享單車企業(yè)投放配額的管理，也應(yīng)該嚴(yán)格遵循《中華人民共和國反壟斷法》以及《公平競爭審查條例》的規(guī)定，對于目前正在實施以及將要實施的配額管理措施，來一次大的“體檢”，消除因為各種的歷史因素、人為因素導(dǎo)致的不均衡分配格局，使得共享單車企業(yè)站在平等的起跑線上，公平競爭，為民眾提供最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

以此作為觀照，某些城市在投放配額管理過程中，引入所謂的分標(biāo)段招投標(biāo)的管理措施，其合法性也存疑。所謂的分標(biāo)段，就是人為地配置不同的投放配額，設(shè)置為不同的標(biāo)段。這同樣會導(dǎo)致起點上的不公平。因為相應(yīng)的投標(biāo)企業(yè)還沒有開始進入運營，就已經(jīng)被分為三六九等。

更加合理的做法，仍然應(yīng)該基于公平的準(zhǔn)則分配配額，然后在管理過程中實施動態(tài)增減的管理措施。

共享單車企業(yè)作為一種數(shù)字經(jīng)濟新業(yè)態(tài)，這一行業(yè)的發(fā)展具有明顯外溢的社會效益，如何維護這一行業(yè)發(fā)展的正常的法治環(huán)境，值得我們不斷去探索和優(yōu)化。（薛軍 北京大學(xué)法學(xué)院教授 北京大學(xué)電子商務(wù)法研究中心主任）